行政訴訟重復起訴判斷標準的類型化建構

張祺煒

摘? ? ? 要：行政訴訟系客觀訴訟、行政行為具有公定力、撤銷判決具有對世效力等有別于民事訴訟的獨特面向，決定了行政訴訟的制度設計不能照搬民事訴訟之理論。結合行政訴訟的獨特性質及制度土壤，行政訴訟重復起訴的認定標準應以訴訟標的為核心要素，當事人、訴訟請求屬于輔助要素，在訴訟標的相同之情形下，當事人、訴訟請求不同亦可能構成重復起訴。根據撤銷之訴、給付之訴、確認之訴各自的訴訟標的及既判力范圍，對重復起訴適用類型化判斷標準，有助于實現權利有效保護與司法資源有限配置之間的平衡。

關? 鍵? 詞：行政訴訟;重復起訴;訴訟標的;既判力

禁止重復起訴制度對節約司法資源、避免矛盾判決，以及防止對方當事人卷入不必要之紛爭均具有重要意義。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第106條規定了重復起訴的判斷標準，即當事人、訴訟標的、訴訟請求相同的“三同說”標準，對審判實踐中存在的模糊認識和適用爭議予以了厘清和統一。從單獨訴訟到多數人訴訟，從二面結構到三面結構，體現了現代訴訟中盡量利用一個訴訟程序解決相關糾紛的發展趨勢。基于一次性解決糾紛的理念，判決效力擴張理論、反射效理論等得到普遍關注和研究。[1]雖然民事訴訟和行政訴訟重復起訴的法定判斷標準均為“三同說”，但基于行政訴訟系客觀訴訟、行政行為具有公定力、撤銷判決具有對世效力等特點，導致司法實踐中對于“當事人相同”“訴訟請求相同”的認識和判斷往往超越了現有法律制度的約束。同時，對于訴訟標的的認識，也因訴訟類型的不同而產生差異，簡單地沿用民事訴訟的“權利主張說”有時并非是最優選擇。因此，如果嚴格適用“三同說”認定重復起訴，可能導致程序空轉、浪費司法資源，甚至出現與行政訴訟基本理論相悖的情況。

一、行政訴訟重復起訴制度概述

（一）一事不再理、重復起訴、既判力之關系

一事不再理原則發源于古羅馬時期的“訴權消耗”理論以及“一案不二訟”原則，到公元二世紀，在“一案不二訟”的基礎上發展出一事不再理原則，無論原告還是被告，對已經正式判決的案件，均不得申請再審，也就是關于本案的判決一經做出，則本案絕對地歸于消滅，古羅馬人將既決的案件不容推翻視為真理，以維護其尊嚴和穩定，避免當事人纏訟不休。[2]所謂既判力，是指確定的終局行政判決所裁判的事項即訴訟標的，對當事人和法院所產生強制性的約束力、通用力。既判力包括積極效果與消極效果，前者就是“防止矛盾”，要求法院在處理后訴時，應當受前訴判決羈束，后者就是“禁止反復”，即當事人對于已決事件不得再行爭執。[3]既判力的禁止反復只對當事人產生效果，而對于第三者而言，只是禁止作出與生效裁判內容相抵觸的新的判決、裁定。

狹義觀點認為，一事不再理僅指既判力。在訴愿制度上，其意義乃指：凡訴愿案件已經合法審結或撤回者，則不僅訴愿人或其他關系人不得要求訴愿審議機關就同一事件，重新審理;即訴愿審議機關亦不得重新審議或已消滅系屬關系之訴愿案件，更為決定。[4]主流觀點則認為，一事不再理包含重復起訴及既判力兩個層面，“一事不再理”原則也以訴訟系屬效力和既判力的消極作用為理論基礎，具體包括兩種情況：一是在訴訟系屬中，禁止當事人再行提起后訴。二是在裁判確定后，禁止相同當事人對相同訴訟對象進行再次訴爭。[5]重復起訴和既判力之間存在相互交叉關系，重復起訴既可發生在訴訟系屬中，也可發生在裁判確定后，既判力則只發生于裁判確定后。法院作出裁判時，針對訴訟系屬中的重復起訴行為，只能認定為重復起訴，而裁判確定后的重復起訴行為，則既可認定為重復起訴，也可認定為訴訟標的受生效裁判所羈束。

（二）重復起訴的相關法律規定

《行訴解釋》第69條第1款規定了10項應當裁定駁回起訴的情形，其中第6項重復起訴的、第7項撤回起訴后無正當理由再行起訴的、第9項訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束的，均屬于廣義上的重復起訴行為。有觀點認為，禁止撤回起訴后再行起訴，應當適用于下列情形：一是人民法院對案件已經作出判決以后，原告申請撤訴的。二是被告自行撤銷或改變原行政行為，原告據此撤回起訴的。否則，只要法院對案件在沒有作出判決前，并且相對人提起訴訟未超過起訴期限的，都不構成重復起訴。[6]筆者認為，《行訴解釋》第60條規定，人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予立案。基于原告訴訟行為的正當性、行政行為的安定性以及司法審查的嚴肅性等特點，原告撤訴后，就不能為同一訴訟爭議再行提起訴訟，結合《行訴解釋》第60條規定來看，第69條之“無正當理由”，應理解為“無新的事實和理由”，即使被告未改變或撤銷原行政行為，只要原告撤訴后沒有新的事實和理由再行起訴的，仍構成重復起訴。當然，這里“新的事實和理由”，應當以人民法院之判斷為準，而不以原告的主張為限。

《行政訴訟法》第21條規定，兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄。該條既是關于管轄法院的規定，也是避免訴訟系屬中重復起訴的規定。《行政訴訟法》第29條第1款規定，公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。該條規定將行政行為的當事人及利害關系人均納入同一訴訟系屬中，既保障其訴權，也避免因未加入訴訟而產生重復訴訟的可能。

（三）行政訴訟標的之概念

訴訟標的是訴的基本構成要素，是確定審理和判決的對象、解釋訴的合并、變更，判斷一事不再理的核心。對于行政訴訟標的，有行政行為（處分）說、違法性說、法律關系說、請求權說、權利主張說等諸多學說。關于行政行為說，何海波教授認為，行政訴訟的標的主要是行政行為，是否構成重復起訴的一個重要標準是被訴行政行為是否為同一行政行為。[7]關于違法性說，林莉紅教授認為，訴訟標的是指當事人之間爭議的，請求人民法院裁判的實體法律關系，在行政訴訟中指原告和被告爭議的具體行政行為的合法性或者適當性問題。[8]關于權利主張說，在“張某訴湖北省武漢市武昌區政府城建行政征收案”[最高人民法院（2017）最高法行申411號行政裁定書，以下簡稱“張某案”]中，最高人民法院認為，撤銷訴訟的訴訟標的應當是“行政行為違法并損害原告權利這樣一個原告的權利主張。”筆者認為，有關訴訟標的諸多學說中，雖然權利主張說最為準確、全面，能夠統領所有訴訟類型，但其他觀點亦有可取之處，不同訴訟類型的功能、性質差別很大，有時很難對訴訟標的用統一的理論涵蓋之，強求訴訟標的識別標準的統一性往往導致顧此失彼，難以左右照應，尤其在撤銷之訴中，行政行為說與違法性說作為訴訟標的判斷標準有時更為快速有效。因此，基于“權利主張說”構建的重復起訴“三同說”體系并非所有行政訴訟類型的最佳選擇。

二、行政訴訟重復起訴法定判斷標準的理論缺陷與現實困境

行政訴訟雖發源于民事訴訟，但經多年之發展，已自成體系。因此，在對行政訴訟進行制度設計時，應當充分考慮行政訴訟相較于民事訴訟的獨特面向，而不能簡單地照搬民事訴訟的相關規定。民事訴訟系當事人主義，解決的是當事人之間的私權利，人民法院依訴擇判，認定重復起訴適用“三同說”標準，實屬必要。而行政訴訟無論是訴判關系還是既判力范圍，與民事訴訟都存在一定區別，認定重復起訴嚴格適用“三同說”標準不僅可能與行政訴訟基本理論存在相悖之處，也給審判實踐帶來了一定現實困頓。

（一）行政訴訟具有客觀訴訟的性質

從總體上看，我國行政訴訟確立的是一種客觀訴訟制度，雖然原告的訴訟請求決定了訴訟程序的啟動以及法院審理方向的展開，但由于人民法院需要對被訴行政行為的合法性進行全面審查，因此，法院的判決方式與原告的訴訟請求并非是一一對應的。如原告申請撤訴時，人民法院既要尊重原告的處分權，又要考慮原告撤訴是否基于其真實意思，如果行政行為確實存在違法之處，或者損害國家利益、社會公共利益和第三人合法權益，則不能準予，不能因為原告撤訴而導致人民法院無法對行政行為進行監督。又如原告提起撤銷之訴時，人民法院可能基于被訴行政行為程序輕微違法作出確認違法判決，不因原告的撤銷請求不成立而駁回原告的訴訟請求。

有觀點認為，訴訟標的是合法性與權利受侵害之統一，即便是在撤銷訴訟中，人民法院在審查行政行為合法性的同時也要審查行政行為是否對原告合法權益構成侵犯等因行政行為而引起的法律關系。[9]在實踐中，行政行為合法性與原告合法權益受侵害之間往往具有緊密的邏輯關系和內在聯系，原告權益是否受侵害實際上暗含于合法性審查之中。行政行為的合法性是原告訴訟請求能否得到滿足的決定性因素，從此意義上說，客觀訴訟的審理是主觀訴訟審理的必須路徑，因而客觀訴訟在這一對立統一關系中必然處于矛盾的主要方面。也就是說，行政訴訟就是屬于客觀訴訟的范疇，只不過行政訴訟是通過客觀訴訟的審理達到了主觀訴訟之目的。[10]行政訴訟與民事訴訟的區別在于行政訴訟系“行為審”，民事訴訟系“關系審”，無論原告有何不同，行政訴訟審查客體恒為被訴行政行為，只要行政行為相同，人民法院不會因為當事人不同而對行政行為的合法性作出不同的裁判。行政訴訟這一客觀訴訟的性質，決定了訴訟請求與當事人并非影響人民法院合法性審查根本要素，導致二者在重復起訴和既判力的構成要件中居于次要地位。

（二）撤銷判決具有對世效力

根據“三同說”的主張，禁止重復起訴的效力僅限于相同當事人，而對于當事人以外的其他利害關系人而言，其仍可以就原行政行為提起訴訟，人民法院只是不能作出與生效判決內容不一致的判決。基于這一觀點，如果原告針對某行政行為提起行政訴訟，法院作出判決后，其他人針對該行政行為的起訴符合法定條件時，人民法院亦應當受理并判決之，由此，則可能產生以下三種情況：如果前訴確認行政行為違法，由于后訴禁止作出與前訴相抵觸的新的判決、裁定，則后訴勢必再次確認行政行為違法，則存在對同一行政行為作出重復的否定性評價之嫌;如果前訴撤銷行政行為，后訴不僅會對行政行為再次評價，而且對于已撤銷之行政行為能否再次撤銷，本就值得商榷;倘若后訴人民法院以行政行為已撤銷為由不予受理，則意味著既判力的消極作用及于當事人以外的第三人，顯然與“三同說”相矛盾。由是觀之，在撤銷訴訟中，當行政行為被人民法院判決撤銷時，如果將重復起訴的標準僅限于“相同當事人”，從而受理案外第三人的起訴，則無論是作出實體判決，還是裁定駁回，均難以自圓其說。由于行政行為往往具有復效性，而立法者很難賦予所有利害關系人以原告資格，因此，行政判決尤其是撤銷判決的既判力在一定范圍內擴張，是必然選擇。日本學者小早川光郎對撤銷之訴中適用“三同說”亦提出質疑，前訴判決的既判力及于后訴判決必須是兩者具有當事人、目的、法律原因的“三重同一性”，越權訴訟——如后所述，不論問題是駁回請求判決后一事不再理或遮斷效還是撤銷判決的拘束力——也同樣如此。其中，關于當事人的同一性，由于撤銷判決被認為有對世效，有需要檢討之處。[11]

（三）代表人訴訟對于解決重復起訴的可行性探討

在“張某案”中，最高人民法院認為，在人數較多的原告針對同一個行政行為提起多個行政訴訟且人民法院分別立案時，可以采用標準訴訟的模式進行審理，即首先審理其中的一個或者部分具有代表性的案件，同時，對其他案件予以中止。在先行審結的案件裁判發生法律效力的前提下，如果其他中止的案件事實清楚且與審結的案件不存在事實或法律上的差別時，人民法院可以參照《民事訴訟法》第54條第4款的規定，裁定對中止的訴訟適用已經生效的判決裁定。

《民事訴訟法》第54條規定了代表人訴訟，即訴訟標的是同一種類、當事人一方人數眾多在起訴時人數尚未確定的，人民法院可以發出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權利人在一定期間向人民法院登記。人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權利人發生效力，未參加登記的權利人在訴訟時效期間提起訴訟的適用該判決、裁定。最高人民法院《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》第7條提出要探索實行示范訴訟方式，對于系列性或者群體性民事案件和行政案件，選取個別或少數案件先行示范訴訟，參照其裁判結果來處理其他同類案件，通過個案示范處理帶動批量案件的高效解決。在民事訴訟領域，代表人訴訟對解決人數眾多的小區業主、股東等提起的物業糾紛、股東權益糾紛等，起到了“一案帶動多案”的示范作用。在行政訴訟領域，以國有土地上房屋征收為例，行政機關作出的房屋征收決定針對的是同一地塊，不會因被征收人不同而產生差別，因此，無論是一人還是多人針對房屋征收決定起訴，相關案件的事實和法律都不會有任何差別。《行政訴訟法》第27條、第28條規定了共同訴訟，即當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發生的行政案件，或者因同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，為共同訴訟。對于人數眾多的原告同時或者先后針對同一房屋征收決定提起的訴訟，人民法院通過共同訴訟即可解決，按照《民事訴訟法》第54條規定的代表人訴訟，審理個別案件，中止其他案件，反而不如共同訴訟高效便捷。如果針對房屋征收決定的行政判決生效后，有其他原告提起訴訟的，按照標準訴訟的裁判方式，裁定對中止的訴訟適用已經生效的判決裁定，這實際上承認了既判力主觀范圍的擴張，與依照《行訴解釋》第69條第1款第9項“訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束的”裁定駁回起訴，本質上并無區別。

根據上述分析，民事訴訟中的代表人訴訟在行政訴訟中的適用余地極其有限，且代表人訴訟解決的是群體訴訟的司法效率問題，而不能一勞永逸地適用于重復起訴的所有情形，因此，基于行政訴訟的獨特機理，只能從制度層面去探究重復起訴的解決范式。

三、行政訴訟重復起訴判斷標準的類型化建構

行政訴訟類型化是行政訴訟制度發展的一個重要趨勢。最高人民法院副院長江必新認為，在行政法領域，應當進行類型化的處理，也就是說，可以有不同的模式，但不能絕對化。每一種模式都有它的優缺點，如何選擇，需要根據國情，需要把每一種模式的利弊權衡清楚，不能絕對化。[12]對于重復起訴的處理和認定，采取“三同說”固然能夠最大化保護起訴人的權利，但可能與行政訴訟的客觀訴訟性質、行政判決的既判力范圍等存在一定邏輯矛盾。另外，還可能導致訴訟程序空轉，浪費司法資源。因此，有必要探索和建構重復起訴的類型化判斷標準，從而實現當事人權利的有效保障與司法資源有效配置之間的平衡。

（一）認定重復起訴的基本原則

《行訴解釋》以“三同說”為重復起訴的認定標準，因此，人民法院對于受理的案件一般應當以“三同說”為基本原則，即必須滿足前訴與后訴當事人、訴訟標的、訴訟請求相同。這里的同一當事人不局限于同一原告，具體包括：通常當事人、訴訟擔當人、訴訟參加人、當事人的繼受人、為當事人或者其繼受人占有請求的標的物的人、既判力效力所及的一般第三人。[13]人民法院對于符合“三同說”標準之起訴，自然應當認定重復起訴，但訴訟標的屬于核心要素，當事人、訴訟請求屬于輔助要素，在符合一定條件的情況下，以下三種情形也可能構成重復起訴：一是訴訟標的相同，當事人、訴訟請求不同的。二是訴訟標的、訴訟請求相同，當事人不同的。三是訴訟標的、當事人相同，訴訟請求不同的。訴訟類型不同，重復起訴的構成要件亦不同。

（二）撤銷之訴重復起訴的認定

作為一種形成之訴，撤銷之訴是以請求人民法院直接形成或變更一定法律關系為目的的訴訟。在撤銷之訴中，決定撤銷行政行為的判決是形成判決。人民法院的撤銷決定自判決產生既判力的那一刻起，就取消了行政行為的效力。[14]形成之訴的對世效力來源于形成之訴的自然屬性，任何人不能否認。

⒈前訴判決駁回原告訴訟請求的情形。如前訴駁回原告訴訟請求后，其他當事人起訴的，后訴人民法院應當審查后訴原告的訴訟請求及事實理由，如果后訴原告僅主張行政行為的合法性，或者后訴原告權益是否受損包括在行政行為合法性認定中的，應當認定后訴原告系重復起訴。如果后訴原告的權益受損獨立于行政行為合法性之外的，則應當受理并作出裁判。在“張某案”中，最高人民法院認為，認定重復起訴應建立在當事人相同的基礎上，但同時也認為，后案原告張某與前案原告熊某等140人主張的權利，在法律上或事實上并不存在重要區別，在此情況下，將本案指定原審法院重新審理并作出一個與前案相同的判決，不僅于事無補，還徒然浪費有限的司法資源。最高人民法院實質上也認為，如果前訴與后訴“權利主張并不存在事實上或法律上的重要區別”，前訴既判力之消極效果是可以及于后訴的。

⒉前訴判決撤銷行政行為的情形。如果前訴判決撤銷行政行為的，后訴無論何人提起訴訟，均屬于重復起訴，如其主張權益受到侵害的，告知其直接提起賠償訴訟。日本學者美濃部達吉就撤銷判決曾提出，行政訴訟，一般為屬于后之種類者，其當事者僅止于為手續上之當事者而已，非僅為解決當事者相互間之法律關系也。故其判決拘束力，不僅拘束訴訟當事者，一般為對世的，其依判決所決定之事項，有使一切之人，尊重此既經確定者之必要，蓋即不問其為訴訟當事者與否，無論何人，皆不得爭之也。對于水利權之許可，若其他之水利權者，以其許可為違法而出訴，一旦其許可既被取消，則曾受其許可者，不問曾否參加訴訟，自當依判決而喪失其既許可之水利權，亦屬當然之理也。[15]

⒊實踐中，對于同一行政行為，存在部分相對人申請行政復議，在復議決定生效后，另一部分相對人提起訴訟的情形。如在“王某蓮訴江蘇省海安市政府房屋征收決定案”[南通市中級人民法院（2017）蘇06行初55號行政判決書]中，王某余等24人（不含王玉蓮）曾向南通市政府申請復議，要求撤銷海安市政府作出的4號征收決定，復議決定維持4號征收決定且生效后，王某蓮又向人民法院起訴要求撤銷4號征收決定。人民法院認為，復議決定是對原行政行為合法性的確認，一旦生效即意味著具有公定力、確定力、拘束力和執行力，不得隨意否定，但基于司法最終原則，且《行政訴訟法》將復議機關與作出原行為機關列為共同被告，故王某蓮不屬于重復起訴。

⒋在撤銷之訴中，如果被訴行政行為的依據經生效民事判決所確認的，即使前訴與后訴訴訟標的不同，后訴也可能屬于重復起訴。如在“汪某流訴安徽省績溪縣政府土地權屬登記案”[最高人民法院（2017）最高法行申354號行政裁定書]中，汪某流曾以胡某飛侵占其宅基地為由提起民事訴訟，人民法院以胡某飛沒有侵占土地行為為由駁回汪某流的訴訟請求。汪某流又提起行政訴訟，請求撤銷績溪縣政府頒發給胡某飛的土地使用證。最高人民法院認為，雖然前訴是民事訴訟，后訴是行政訴訟，且訴訟標的并不相同，但本案實質上仍是對于“胡某飛的建房占用了其宅基地”的再度爭執，這一“利害關系”問題已為生效民事判決所羈束。該案在當事人方面亦未遵循“三同說”標準，因為兩案被告并不相同。又如在“李某興訴廣東省懷集縣政府林權行政登記案”[最高人民法院（2017）最高法行申5085號行政裁定書]中，最高人民法院認為，李某興以其承包合同所涉山場被懷集縣政府頒發林權證給坑口方為由，提起行政訴訟，要求撤銷案涉兩個林權證。案涉兩個林權證的權屬來源依據是懷集縣政府作出的2號處理決定。李某興要求撤銷林權證的訴訟請求，實質上是對2號處理決定不服，要求重新確認爭議山場“谷插洼”“大浪沖”的林地林木權屬，訴訟標的已為生效裁判羈束。

（三）給付之訴重復起訴的認定

《行政訴訟法》上的給付之訴包括課予義務訴訟與一般給付訴訟。前者是原告請求人民法院判令被告應作出行政處分;后者則是因公法上的請求權，請求人民法院判令行政機關作出行政處分以外的給付行為（通常為財產的給付或非公權力行為的非財產性給付行為）。給付訴訟的訴訟標的，是原告提出的行政主體拒絕或怠于作出依其申請的行為違法，且損害其權利的主張。[16]

⒈給付之訴的前訴與后訴當事人不同、要求履行的事項相同。如前訴判決駁回原告的訴訟請求，則后訴不構成重復起訴;前訴判決被告履行職責，則后訴可能構成重復起訴。又如甲系違法建筑建設人，其東南西北各有鄰居，東鄰要求行政機關履行查處職責繼而提起訴訟后，人民法院只會追加甲為第三人，如果人民法院已判決被告履行對甲建筑之查處職責，對于南、西、北之鄰居嗣后提起的履責之訴，由于后訴原告提出的行政機關怠于作出依申請行為違法的主張，已經與其權利受損重合，故應當視為重復起訴。

⒉在給付之訴中，前訴判決被告履行職責，被告部分履行的，原告再次起訴要求繼續履行的，屬于重復起訴。如在“侯某訴江蘇省海門市住房和城鄉建設局要求履行查處違法建設職責案”[南通市中級人民法院（2017）蘇06行終760號行政裁定書]中，侯某起訴要求海門住建局履行對中海公司違法建筑的查處職責，法院判決海門住建局履行職責后，海門住建局經協調拆除了部分建筑，后侯某再次起訴要求海門住建局履行對剩余建筑的查處職責，人民法院認為侯某系重復起訴，應當通過執行途徑予以救濟。

⒊在給付之訴中，當原告針對同一事項要求甲行政機關履行職責，經人民法院生效裁判后又要求乙行政機關履行，是否構成重復起訴的問題，實踐中也有人民法院認為屬于重復起訴。如在“張某軍訴江蘇省如皋市政府要求履行村務公開監督職責案”[江蘇省高級人民法院（2017）蘇行終771號行政裁定書]中，法院認為，張某軍將其與皋南居委會之間的同一個村務公開爭議，分別申請丁堰鎮政府、如皋市政府履行監督職責，根據法律規定，丁堰鎮政府、如皋市政府履行職責的法律依據、履職程序以及皋南居委會承擔法律責任的內容均是一致的。雖然前案與本案的訴訟請求、被告不同，但本質在于張某軍與皋南居委會之間就皋南居委會對征地補償費的村務公開糾紛，前后訴訟標的并未發生變化，決定了張某軍提起的本案之訴系重復起訴。

（四）確認之訴重復起訴的認定

確認之訴包括確認違法之訴和確認無效之訴，前者是對已經執行完畢或因其他原因（如被行政機關撤銷）而消滅的行政行為以及事實行為所作的合法性判斷，后者則是對行政行為的一種效力性判斷。確認訴訟的標的為原告請求確認行政行為違法（或無效）的權利主張。《行政訴訟法》第74條規定了確認違法判決的五種情形，這五種情形不以原告的訴訟請求為限，而是人民法院根據情況作出的選擇。

⒈對于確認無效之訴，無效行政行為通常是指具有重大且明顯違法情形而自始不產生法律效力的行政行為。[17]無效行政行為自始無效，一旦人民法院宣布某一行政行為在法律上無效，那就如同什么事也沒有發生一樣。[18]因此，對于前訴確認行政行為無效的情況下，此后無論何人、以何種訴訟請求提起訴訟，均屬于重復起訴，因為從理論上講，后訴針對的是一個根本不存在的行政行為提起的訴訟。

⒉對于確認違法之訴，由于確認違法之訴具有備位性，人民法院一般應當首先向當事人釋明，建議當事人變更訴訟請求為撤銷之訴或給付之訴，相應的，后訴重復起訴的判斷標準應當按照撤銷之訴和給付之訴處理。但如果在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告的訴訟請求是判決確認被告不履行法定職責違法，經人民法院釋明后仍堅持要求確認被告行為違法的，應當尊重當事人的選擇，作出確認違法判決。[19]此種情況下，其他人仍可就同一事項提起給付之訴。

（五）被告變更情形下的同一當事人的認定

行政訴訟的被告恒定為行政機關，原告起訴時，可能基于理解的偏差或者故意以錯誤的行政機關為被告提起訴訟。在前訴作出實體判決，后訴變更被告提起訴訟的情形下，認定同一當事人應當以實質被告為準，而非以形式被告為準。如在“薛某平訴洛陽高新技術產業開發區管理委員會土地行政管理案”[最高人民法院（2018）最高法行申149號行政裁定書]中，最高人民法院認為，盡管后訴的被告是開發區管委會，前訴的被告是洛陽市政府，表面上看來并不構成“后訴與前訴的當事人相同”，但人民法院經審查認為后訴被告不適格，應當以適格的被告判斷后訴與前訴的關系。又如在“徐某根訴江西省南昌市公安局青云譜分局三家店派出所、江西省南昌市政府治安行政處罰及行政復議案”[最高人民法院（2017）最高法行申3437號行政裁定書]中，最高人民法院認為，《行政訴訟法》修改后，徐某根再次向人民法院提起訴訟，雖然增加了南昌市政府為被告，起訴事項增加了南昌市政府作出的行政復議決定，但前后兩訴均是針對三家店派出所作出的行政處罰行為，前后兩訴在本質上是同一的，屬于重復起訴。

關于原告錯列被告且拒絕變更，人民法院裁定駁回起訴后又以正確的被告提起訴訟，能否認定為重復起訴的問題。有觀點認為，雖然兩次起訴所列被告不同，但適格被告的認定是一個法律問題而非事實問題，無論原告所列被告有何不同，只要其起訴同一行政行為，人民法院的審查客體就是同一行政行為。原告因拒絕變更被告被人民法院裁定駁回起訴后又針對同一行政行為起訴，雖然變更了被告，但仍屬于重復起訴，依法應當裁定駁回其起訴。[20]筆者認為，此種觀點值得商榷。首先，錯列被告裁定駁回后變更被告起訴，不符合重復起訴“當事人相同”之基本形式要件，法律亦未特別規定此種情形不能再行起訴。其次，實務上因行政訴訟之被告多為行政機關，原告多為人民，且因不采律師強制主義，原告人民往往難以掌握正確之被告機關為何，[21]雖人民法院已予以釋明，但原告堅持訴訟，系其訴權之行使。最后，《行訴解釋》第61條規定了原告未交訴訟費按自動撤訴處理后，在法定期限內再次起訴并依法解決訴訟費問題的，人民法院應予立案。比照該條規定，原告在前訴錯列被告，應當視為從未對后訴被告提起過訴訟，如以后訴被告提起訴訟時符合法定條件，法院應當受理。

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（責任編輯：苗政軍）