新中國經濟發展史上的三個 “八字方針”

姜長青

1961年，周恩來提出的“八字方針”由中共八屆九中全會正式通過。圖為會場。主席臺從左至右依次為陳云、周恩來、劉少奇、毛澤東、朱德、鄧小平

1960年提出的調整、鞏固、充實、提高“八字方針”

?國內經濟發展遇到困難

產業結構失衡：一是工農業比例失調。1957年至1960年，我國第一產業總產值由430億元下降到340.7億元，第二產業總產值由317億元增加到648.2億元。二是輕重工業比例失調。1957年到1960年，輕工業總產值所占比重從55%下降到33.4%，重工業總產值由45%上升到66.6%。輕工業生產的發展落后于重工業，造成了市場供應緊張。在大煉鋼鐵和大辦工廠的社會氛圍下，輕工業的設備、人員被重工業和基本建設部門抽調。三是工業與交通運輸比例失調。工業生產的大發展，需要有相應的運輸力量作保障，但由于道路和機車等發展滯后，大批生產資料和生產設備處于無法運出的境地，造成了生產要素的大量浪費。如1957年到1960年，工業總產值增長1.3倍，生鐵產量增長3.6倍，鐵礦石產量增長4.8倍，煤產量增長2.03倍，而全國貨運量只增長1.1倍，結果是一方面大量生產，一方面大量閑置，國民經濟運行質量不高。

糧食生產出現問題。從1959年到1961年，全國年平均糧食產量實際為1536.5億公斤，比1957年減產21.2%，人均占有糧食為216.5公斤，比1957年減少85公斤?！按筌S進”和人民公社化運動對農業生產的破壞，以及公共食堂等造成的糧食浪費，全國大面積農田連續幾年遭受自然災害，使糧食問題更為突出。全國不少地區糧食供應不足，甚至出現了餓死人的現象。

基礎設施投資過大。“大躍進”運動中，隨著基建規模的急劇增長，職工隊伍迅速膨脹。1957年基建投資只有100億元左右，1958年至1960年基建投資共達1112億元，年均370.7億元。施工項目，1957年只有900多項，1960年達1815項。工廠企業增加太多，職工人數三年內增加3000多萬人。城鎮人口，1957年只有9900萬人，1960年增加到1.3億人。

1958年到1960年三年連續出現財政赤字，總額接近170億元，這在當時是一個很大的數字。1961年仍有赤字10.9億元。與此同時，貨幣發行量大大增加。1957年末的貨幣發行量為53億元，1959年上升到75億元，1960年上升到96億元。由于增發了鈔票，而物資沒有相應增加，通貨膨脹壓力很大。由于財政赤字加大和貨幣發行量增加，很難實現財政和金融的相互配合。

?中蘇關系破裂?

中華人民共和國成立后，以美國為首的資本主義國家實行敵對中國的政策，對中國進行封鎖包圍，中國倒向了社會主義陣營一邊。蘇聯等社會主義國家給予中國很多幫助和支持。蘇共二十大后，中蘇兩黨在一些重大問題上產生了嚴重的分歧，此后關系逐漸惡化，蘇聯終止了同中國的經濟合作。

1960年7月16日，蘇聯政府照會中國政府，決定召回在華的全部專家1390名。蘇聯政府還通知中方終止派遣專家900名。蘇聯專家分布在中國經濟、國防、文化教育和科學研究等250多個企業和部門。蘇聯專家回國時帶走了所有圖紙、計劃和資料，使中國大批在建項目陷于困境，本來已經困難重重的國民經濟雪上加霜。當時中國對外貿易的70%多是和蘇聯、東歐國家進行的，中蘇關系破裂導致中國外貿形勢急劇惡化，中蘇兩國間進出口總額呈直線下降趨勢。中蘇貿易從1959年的20.97億美元降至1962年的7.01億美元。到了1966年降至3億美元，1969年降至5400萬美元，僅占當年中國進出口總額的1.3%。

經濟調整“八字方針”的提出與實施

1960年6月，中共中央上海會議期間，毛澤東寫了《十年總結》，強調實事求是的原則。他指出，在制定國民經濟計劃時，要留有余地，寧可少些，讓實際超過，打得太滿，就會被動。他認為1960年的指標還要加以調整。7月，中共中央北戴河會議提出要對國民經濟進行調整。李富春于8月中下旬在對1961年國民經濟計劃控制數字進行研究時，根據上海會議和北戴河會議精神，特別是根據周恩來的意見，提出應以調整、鞏固、提高的方針安排經濟工作的意見。8月底，周恩來在聽取國家計委黨組的匯報后提出，應在調整、鞏固后面加“充實”兩字，從而最初形成了完整的“八字方針”的意見。1960年9月30日，中央轉發的國家計委黨組《關于一九六一年國民經濟計劃控制數字的報告》，首次提出對國民經濟實行調整、鞏固、充實、提高的方針。1961年1月14日至18日，中共八屆九中全會討論批準了這個方針。

“八字方針”的主要內容是調整國民經濟各方面的比例關系，加強農業和糧食生產，調減工業特別是鋼鐵生產指標，使工業發展建立在農業過關的基礎上。適當提高和民生密切相關的農業和輕工業的發展速度，適當控制重工業，特別是鋼鐵工業的發展速度，同時縮小基本建設的規模，使國家建設和人民生活得到統籌兼顧，全面安排。要鞏固國民經濟發展中的成果，使其向縱深發展。要以少量的投資充實一些部門的生產能力，使其配套成龍，發揮更大的經濟效果。要提高產品質量，增加產品品種，提高管理水平和勞動生產率。

到1962年，國民經濟逐步得到恢復和發展，調整、鞏固、充實、提高的“八字方針”初見成效。1963年8月，李先念在談到兩年來國民經濟調整工作取得的巨大成績時指出：“減少職工和城鎮人口，是國民經濟調整工作的一個重要的環節。過去兩年中，在這方面進行了艱巨的工作，取得了很大的成績。1960年底，全國由國家支付工資的職工人數共有五千零四十三萬八千人，全國城鎮人口共有一億三千零七十三萬人。1961年和1962年，共減少職工一千八百零七萬人，減少城鎮人口二千二百萬人?！薄傲甏跄谴握{整，當時困難重重，不調整就無法渡過難關。因此，在開始調整的時候，工業生產和基本建設的總規模都退了下來，那是從當時的實際情況出發的，是必要的，是正確的?！?/p>

1965年國民經濟調整任務基本完成，1966年全國基本完成了預定的國民經濟調整任務，國民經濟得到了恢復和發展。

1979年提出的調整、改革、整頓、提高“八字方針”

?十年“文革”對中國經濟發展的嚴重破壞?

十年“文革”給國民經濟帶來了巨大損失，政治動亂對生產建設的破壞極為嚴重。經濟發展速度緩慢，失去了社會秩序正常情況下本應該取得的成就。“文革”期間經濟效益大幅度下降，人民生活水平長期得不到相應提高。1976年我國人均年消費糧食比1952年還少7公斤，住房、教育、醫療等方面也欠賬嚴重?！拔母铩睍r期國民經濟發展的特點，表現在各項數字上，是低速度、低消費、高消耗;表現在整體運行上，是隨著政治形勢大起大落、動蕩不定，很不平衡，效益低下。

“文革”結束后，經濟工作中“左”的指導思想依舊存在。中國經濟該如何發展，當時的中央主要領導人華國鋒認為要把過去失去的時間補回來，就要多上大項目，高速發展國民經濟。1977年國家計委在《關于經濟計劃的匯報要點》有關“六五”計劃任務中提出120個大項目的建設計劃，延續了重工業優先發展戰略，而有關民生的項目相對較少。1979年2月26日至3月5日，五屆全國人大一次會議討論并同意《國民經濟十年規劃綱要（草案）》。華國鋒在《政府工作報告》中公布，今后八年間要新建和續建120個大型項目，工業總產值每年增長10%，到1985年，鋼、原油、糧食產量分別達到6000萬噸、2.5億噸、8000億斤，到20世紀末工業生產各項經濟技術指標分別接近、趕上和超過世界先進水平，農業生產要最大限度地實現機械化、電氣化、水利化。這些不切實際的奮斗目標和高指標，在隨后的工作中造成國家財政困難和國民經濟比例更加失調的嚴重后果。

?對國民經濟存在問題的認識趨于清醒?

李先念、鄧小平、陳云（左起）在討論調整國民經濟等問題

1979年1月1日，陳云在李先念批請中央政治局常委審閱國務院關于傳達《1979、1980兩年經濟計劃的安排（草案）》的通知稿的信上批示：“國務院通知中‘1979年有些物資還有缺口。我認為不要留缺口，寧可降低指標，寧可減建某些項目。”5日，陳云又在一份簡報上批示：“我認為有物資缺口的不是真正可靠的計劃?！标愒频囊庖姷玫洁囆∑降闹С?。鄧小平閱后批示：“請計委再作考慮。”6日，鄧小平同余秋里、方毅、谷牧、康世恩談話，指出：“對今明兩年的計劃，陳云同志提了意見，他說有物資缺口的計劃不是真正可靠的計劃，計劃不要留缺口，寧可降低指標，寧可減建一些項目。這個意見很重要，請計委再作考慮?！?/p>

1979年3月8日，陳云寫下《計劃與市場問題》的提綱，為即將提出的經濟調整決策作理論上的準備。3月14日，陳云和李先念聯名給中央寫信，正式建議實行經濟調整，對當前和今后的財經工作，提出重要意見，強調“從長期來看，國民經濟能做到按比例發展就是最快的速度”，“要有兩三年的調整時期，才能把各方面的比例失調情況大體上調整過來”。3月25日，陳云在國務院財政經濟委員會第一次會議上講話指出：“調整，就是步伐調整調整，該踏步的踏步，該下的下，該快馬加鞭的快馬加鞭。目的是為了前進，為了搞四個現代化?！边@次調整，除理順嚴重失調的國民經濟比例關系外，更著重于糾正經濟建設指導思想上“左”的錯誤。解放思想、實事求是思想路線的恢復，有助于全黨對“左”的指導思想和經濟體制中的弊端有更加清醒的認識。

?利用國際有利經濟環境?

“文革”結束后，中國政府向資本主義國家派遣了幾批經貿考察團，他們對國外的經濟發展現狀進行了詳細的調研，回來后向中央作了報告。中國領導人也進行了大量的外交活動，這包括中國領導人到包括美國、日本等發達國家在內的世界多國訪問，也包括接待外國客人來訪。

中國領導人在對外交往中逐步認識到，和平與發展逐步成為世界的主題，戰爭是可以避免的。可以利用西方的資本技術為中國經濟發展服務。實踐中，中國開始大規模利用外資，引用國外的先進技術和管理經驗，國內設立經濟特區，并制定相關的涉外經貿法規。

經濟調整“八字方針”的提出與實施?

1979年4月5日，中共中央召開工作會議。李先念作《關于國民經濟調整問題》的講話。會議針對國民經濟比例嚴重失調的情況，決定從1979年起，用三年時間對國民經濟實行調整、改革、整頓、提高的方針。國民經濟調整要實現以下任務：堅決地、逐步地把各方面嚴重失調的比例關系基本上調整過來，使整個國民經濟真正納入有計劃、按比例健康發展的軌道;積極而又穩妥地改革工業管理體制和經濟管理體制，充分發揮中央、地方、企業和職工的積極性;繼續整頓好現有企業，建立健全良好的生產秩序和工作秩序;通過調整、改革和整頓，大大提高管理水平和技術水平，更好地按客觀經濟規律辦事。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了這個“八字方針”。

調整、改革、整頓、提高，邊調整邊前進，在調整中改革，在調整中整頓，在調整中提高。調整，就局部來說，是有進有退，有上有下;就全局來說，總的生產建設在調整中是要穩步前進的。

調整和加強農業。1979年9月28日，中共十一屆四中全會通過了《關于加快農業發展若干問題的決定》，指出集中精力使農業盡快得到迅速發展是首要任務，并提出了當前發展農業生產的25項政策和措施。主要有切實保護人民公社、生產大隊和生產隊的所有權和自主權;認真執行各盡所能、按勞分配的原則;鼓勵和支持農民經營家庭副業，增加個人收入;國家增加對農業的投資，逐步提高到18%左右;大幅度地提高糧、棉、油、豬、禽、蛋等18種農副產品的收購價格;搞好農業基本建設;發展農、林、牧、副、漁業的機械化;減免部分社隊企業稅收;等等。這些措施使廣大農民發展生產的積極性大大提高，農村和企業的改革也邁出步伐，農村面貌出現了可喜變化。

加快輕紡工業的發展。1980年1月，國家決定對輕紡工業實行優先政策，即能源、原材料供應優先，挖潛、革新、改造措施優先，銀行貸款優先，基本建設優先，利用外資和引進技術優先，交通運輸優先。由于采取了上述措施，輕工業超過了重工業的增長速度。

初步壓縮建設規模，調整投資方向。1979年國家堅決停建、緩建一批條件不具備或國家不急需的工程。

穩定能源生產，節約能源資源。首先是厲行節約;其次是調整能源消費結構;再次是改造耗能大的老設備和落后工藝，更新耗能高的動力機具，關停并轉了一批耗能高、效益低的企業。

積極擴大城鎮就業，大幅度增加城鎮居民收入。首先是安置了待業人員。各地廣開就業門路，積極安置城鎮待業人員，到1980年底在城鎮安置1808萬人就業。其次是提高職工收入。企業實行獎金制度，職工收入開始大幅度增加。再次是建造職工住宅。1979年國家計劃用于城鎮職工住宅建設的投資，比1978年增加了83.7%。

1980年12月16日，中共中央召開工作會議，確定了經濟上進一步調整、政治上進一步安定的方針。會議對調整工作提出三點要求：基本上做到財政收支平衡，1981年把財政赤字縮小到50億元左右;基本實現信貸收支平衡，1981年增發貨幣控制在30億元左右，不搞財政性貨幣發行;把物價基本穩定下來，特別是把占居民消費70%的基本生活必需品銷售價格穩住。

1981年中共十一屆六中全會審議和通過了《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，決議對調整工作的評價是：“黨在1979年4月召開的中央工作會議上提出對整個國民經濟實行調整、改革、整頓、提高的方針，堅決糾正前兩年經濟工作中的失誤，認真清理過去在這方面長期存在的‘左傾錯誤影響。”12月15日至23日，中共中央召開省、市、自治區黨委第一書記座談會，討論經濟工作，進一步統一對經濟工作的認識。會議仍然維持“進一步調整”的方針，確定1982年速度是“保四爭五”，基本建設投資380億元，財政赤字30億元。

到1981年底，國民經濟經過調整，比例關系失調的狀況有所改善，農業生產獲得豐收，增長6.4%，輕工業生產增長14.3%，財政赤字減少到25億元，市場供應緊張狀況有所緩解，物價趨于平穩。這為20世紀80年代中期我國經濟跨上新臺階和經濟體制改革深入進行奠定了基礎。

1982年11月30日，五屆全國人大五次會議通過的《關于第六個五年計劃的報告》指出：“現在，我國國民經濟走上了穩步發展的健康軌道?！薄敖涍^這幾年的調整，積累和消費的比例關系，農業、輕工業和重工業的比例關系，已經基本上趨于協調。我國國民經濟的調整工作進入了一個新的更加深入的階段。現在的調整工作，就是要在統籌安排人民生活和生產建設的前提下，進一步調整農業、工業內部的產業結構和產品結構，調整企業的組織結構，使國民經濟在穩定發展中大大提高經濟效益?！?h3>2018年中央經濟工作會議提出的鞏固、增強、提升、暢通“八字方針”

國內經濟的變化?

經過改革開放多年的發展，國內經濟形勢發生了很大的變化。主要有以下幾個方面：一是中國進入老齡化社會。2000年11月第五次人口普查，65歲以上老年人口已達8811萬人，占總人口的6.96%，60歲以上人口達1.3億人，占總人口的10.2%，表明中國已進入了老齡化社會。二是經過30年左右的高速發展，2010年中國超越日本成為世界第二大經濟體。三是改革開放后，中國城鎮化進展迅速，到2011年，城鎮人口比重首次超過50%。人民幣國際化加速，與多個國家開展貨幣互換。2016年10月人民幣正式加入國際貨幣基金組織的“特別提款權”，同美元、歐元、日元和英鎊，成為特別提款權貨幣籃子中的一員，人民幣國際地位進一步提升。

在取得巨大成就的同時，也面臨著一些問題和困難，主要表現在經濟發展受能源資源和環境的約束越來越明顯，經濟發展的質量不高，一些關系國計民生的重要領域還缺乏核心技術，國民經濟供需矛盾越來越突出。

?世界經濟形勢的變化?

2019年第二屆中國國際進口博覽會國家會展中心（上海）南入口外景。這是全球第一個以進口為主題的國家級展會

2016年，“逆全球化”思潮開始出現。英國脫歐和美國政府所采取的一系列貿易保護主義措施，在世界范圍內形成了一股“逆全球化”思潮。2017年12月，美國公布國家安全戰略報告，明確把中國列為戰略競爭對手，這是中美建交以來一個重大的變化。

全球經濟增長動能不足。世界經濟新的增長動能還沒有完全立起來，新發展動能對經濟發展的作用還比較微弱，而傳統增長動能對世界經濟的拉動效用在遞減，世界經濟持續穩定增長面臨一定的壓力。

全球經濟治理結構滯后于世界經濟的變化。過去數十年，國際經濟力量出現深刻變化，國際經濟格局出現重大變化，但全球經濟治理體系卻未能真正反映這種變化。國際貨幣基金組織報告認為，2017年中國對全球經濟增長的貢獻約占1/3，在世界經濟貿易雙復蘇中發揮重要作用。全球產業布局在不斷調整，新產業、新經濟組織形式等不斷出現，傳統的貿易規則和制度則滯后于這種發展變化。

全球發展失衡，難以滿足人們對美好生活的期待。這主要體現在全球財富分配嚴重不均，全球最富有的1%人口擁有的財富量超過其余99%人口財富的總和，收入分配不平等，發達國家和發展中國家的經濟差距仍然在不斷加大。全球仍然有數億人口生活在極端貧困狀態下。

全球金融治理機構和制度對全球金融市場的風險治理缺乏足夠的手段。全球債務規模不斷擴大，債務風險有爆發可能。全球高風險集中表現為全球債務的不斷惡化。國際金融論壇統計，2016年底全球債務217萬億美元，比2008年底增長了一倍，相當于當年全球GDP的三倍多。

鞏固、增強、提升、暢通“八字方針”的提出與實施

2018年中央經濟工作會議明確了鞏固、增強、提升、暢通的經濟“八字方針”，即鞏固“三去一降一補”成果，增強微觀主體活力，提升產業鏈水平，暢通國民經濟循環。這也成為中國當前和今后一個時期深化供給側結構性改革、推動經濟高質量發展的總要求。

“八字方針”從根本上說，強調的是要深度推進市場化，讓市場在資源配置中發揮根本性作用。中央強調“要更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，在鞏固、增強、提升、暢通八個字上下功夫”，這個方針也成為供給側結構性改革的新概括。

“鞏固”是指“要鞏固‘三去一降一補成果，推動更多產能過剩行業加快出清，降低全社會各類營商成本，加大基礎設施等領域補短板力度”。過去三年多時間，中國在供給側結構性改革方面取得了階段性成果。去產能方面，一些落后產能、僵尸企業退出市場;降成本方面，2019年除要“實施更大規模的減稅降費”、繼續降低融資成本外，通過體制改革降低制度成本也成為重要的抓手;補短板方面，重點聚焦國民經濟中基礎設施和基本建設薄弱領域，提升政府提供公共產品的均等化水平。供給側結構性改革工作的重點主要集中在進一步清理過剩產能、加大降成本力度、補齊基礎設施短板這三大領域;利用市場化、法治化手段，發揮經濟利益的聯結機制，使中國經濟的供給側對需求、對市場信號反應更加靈敏。

“增強”是指“增強微觀主體活力，發揮企業和企業家主觀能動性，建立公平開放透明的市場規則和法治化營商環境，促進正向激勵和優勝劣汰，發展更多優質企業”。增強微觀主體活力是市場經濟的重要基石。政府應發揮好自身職能，在建立市場規則、市場監管、宏觀調控、發展規劃和公共服務等方面下功夫，進一步減少對資源配置的行政干預。增強微觀主體活力，建立公平、開放、透明的市場規則和法治化營商環境是前提。中央經濟工作會議閉幕后不久，《市場準入負面清單（2018版）》正式公布，其中禁止和許可類事項比試點版縮減了約54%，實現了“法無禁止即可為”。增強微觀主體活力，正確處理政府和市場關系，使政府和市場在各自領域發揮好自己的職責。

“提升”是指“提升產業鏈水平，注重利用技術創新和規模效應形成新的競爭優勢，培育和發展新的產業集群”。中國雖然是制造大國，但在一些重要制造領域，缺少核心技術和關鍵零部件的現象比較嚴重。要提升產業鏈水平，優化產業鏈布局，增強科研對產業鏈發展的推動作用。加快科研機構分類改革，建立自主創新、自負盈虧的企業化應用型科研機構;賦予基礎性科研機構更大的自主研究權限等。在全球經濟下行壓力和競爭壓力加大的情況下，要實現產業鏈提升的目標，就要充分利用技術創新形成新的競爭優勢，建立有利于成果應用的體制機制。產業體系形態就要從中低端向高端發展，要素供給要更加講究效率和質量。中央經濟工作會議指出，要提升產業鏈水平，注重利用技術創新和規模效應形成新的競爭優勢，培育和發展新的產業集群。“未來，我國將堅持以供給側結構性改革為主線，圍繞提高供給體系質量，優化升級要素結構，激發創新創業活力，推動制造業質量變革、效率變革和動力變革?！?/p>

“暢通”是指“要暢通國民經濟循環，加快建設統一開放、競爭有序的現代市場體系，提高金融體系服務實體經濟能力，形成國內市場和生產主體、經濟增長和就業擴大、金融和實體經濟良性循環”。暢通國民經濟循環是經濟發展的目標和方向。這種暢通是對國內經濟而言，對世界經濟發展而言也要做好暢通方面的工作。要增加金融服務實體經濟的渠道，并提高金融服務實體經濟的效率，降低融資成本、緩解融資壓力。建立和完善有利于增強要素配置效率的體制機制，提高社會全要素生產率。

供給側結構性改革深入推進，在國民經濟某些領域和方面取得了重要進展，但仍面臨著困難和壓力，需要通過全面深化改革予以推進。中國經濟發展要以創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念為指導，通過全面認真落實鞏固、增強、提升、暢通“八字方針”，增強中國經濟發展的動能和提高發展質量，推動中國經濟又好又快發展，也為世界經濟發展提供中國動力和中國方案。