談GB/T50328-2014《建設工程文件歸檔規范》與DA/T28-2018《建設項目檔案管理規范》的修訂兼談二者的比較

高原 褚桂平 錢程程

《建設工程文件歸檔規范》、《建設項目檔案管理規范》一個作為國家標準，一個作為行業標準，對工程檔案的規范管理起到了至關重要的作用。隨著我國經濟的不斷發展，工程建設模式、建設內容的不斷創新以及社會檔案意識的不斷提升，原有規范的部分內容逐漸不適應新形勢下項目建設檔案管理的需求。在此背景下，《建設工程文件歸檔規范》在2014年進行了修訂，于2015年5月1日正式實施;《建設項目檔案管理規范》在2018年進行了修訂，于同年10月1日正式實施。下面筆者結合自身檔案管理工作的實踐，就二者修訂的主要內容及差異進行簡單闡述。

1 修訂的主要內容

1.1 GB/T50328-2014《建設工程文件歸檔規范》

1）修訂后的《建設工程文件歸檔規范》力求打破各行業各自為戰的局面，實現標準的統一;強調了工程檔案驗收的必需性及檔案的真實性。如修訂后的標準刪除了原規范“總則”中關于“專業工程按有關規定執行”的描述，將新規范的適用范圍擴大到了所有工程項目;另外修訂后的規范加入了“強制性”用詞，如修訂后條文：“3.0.7 城建檔案管理機構應對工程文件的立卷歸檔工作進行監督、檢查、指導。在工程竣工驗收前，應對工程檔案進行預驗收，驗收合格后，必須出具工程檔案認可文件”。同時新增了條文：“3.0.2工程文件應隨工程建設進度同步形成，不得事后補編”，直接指出了當下工程檔案在形成階段的“弊病”，首次對工程檔案的同步性提出要求，確保工程檔案的真實、有效，杜絕事后“補編”。

2）新增了電子文件歸檔的相關要求。隨著社會的不斷進步，電子文件歸檔是大勢所趨。在此次規范的修訂中，新增了對電子文件歸檔質量及立卷方法的描述，并對電子文件的存儲格式進行了明確，同時，首次對聲像檔案的歸檔提出了要求。如：

3.0.3 每項建設工程應編制一套電子檔案，隨紙質檔案一并移交城建檔案管理機構。

4.1.3 聲像資料的歸檔和質量要求應符合現行行業標準《城建檔案業務管理規范》CJJ/T158的要求。

4.2.10 歸檔的建設工程電子文件應采用表4.2.10所列開放式文件格式或通用格式進行存儲。專用軟件產生的非通用格式的電子文件應轉換成通用格式。

3）新增了地下管線工程檔案歸檔要求。2014年12月，國務院出臺了《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，同時住建部下發了《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》，當前和今后幾十年甚至更長的時間里，城市綜合管廊建設已經上升為國家城市建設的“第三戰略”。此部分內容的增加，是應對新的建設內容所做出的調整，可謂是與時俱進。

1.2 DA/T28-2018《建設項目檔案管理規范》

1）增加了分部工程、建設單位、參建單位等基本術語定義，便于檔案工作人員了解工程項目建設的基本概念，更有利于項目檔案的管理。

2）取消了“單項工程”的概念。筆者認為，單項工程概念的取消，對實際工程有一定的影響。在DA/T28-2002規范里，對“單項工程”定義為：指建設項目中具有獨立設計文件、可獨立組織施工，建成后可以獨立發揮生產能力或工程效益的工程。筆者認為，“單項工程”的概念在實際工作中是具有存在的必要的，直接影響項目檔號的編制。尤其是對于規模較大、以項目分期、項目群等形式出現的多個立項的項目。如佛山一環快速干線項目，首先以“佛山一環”進行項目立項，隨后分別按照東線、西線等路段分別立項，我們可以以字母B表示為“佛山一環”的項目代號，則B1、B2則分別可表示為東線、西線，并在此基礎上再做項目文件的檔號編制。又如珠海橫琴新區市政基礎設施BT項目，為一個建設項目，進行了項目建議書的編制，同時該項目又分別按照示范段道路工程、非示范段道路工程、海堤工程進行了單獨立項，同樣我們可以以字母B代表“珠海橫琴新區市政基礎設施BT項目”，則B1、B2、B3則分別可表示為示范段道路工程、非示范段道路工程、海堤工程，并在此基礎上再做項目文件的檔號編制。這樣編制檔號的好處就是，保證了項目檔案的編號的連續性，這是與科技檔案的“成套性”是一致的。

3）豐富了征地、拆遷文件的內容，并將其從“項目管理文件”獨立出來，作為一個獨立章節。在DA/T28-2002規范里，征地、拆遷文件僅包括征地申請、批準文件、紅線圖、補償批準文件及協議，而修訂后的規范，則新增了拆遷方案、拆遷評估、拆遷補償、拆遷實施驗收文件、移民安置規劃、方案及審批，移民補償計劃，移民安置合同協議，項目建設的招投標、合同、安置實施、項目驗收文件，實物、資金補償、決算、審計等移民資金管理文件，移民監理文件，移民安置驗收文件等。新增部分的內容更貼合項目建設的實際，涵蓋范圍也更加廣泛。如南水北調工程、三峽大壩工程等大型水利項目。

此外，將項目建設程序的部分報建文件一并納入征地、拆遷文件的范疇，如建設用地評估報告、用地申請審批文件，征用土地協議、土地劃撥、置換批準文件，建設征地規劃設計報告及審查意見，建設規劃用地許可證，國有土地使用證、海域（海島）使用證、林權證、不動產權證等。相比修訂前的規范，內容更為豐富，更加貼合項目建設的實際。

4）增加了項目檔案工作組織及職責、制度規范建設。相對于舊的規范而言，新規范更側重了項目檔案的系統性管理，涵蓋了制度建設、項目文件的收集整理、項目檔案的鑒定、保管、利用、統計等整個文件周期，更具宏觀性和全局性。

2 修訂后二者的比較

2.1 破題

《建設工程文件歸檔規范》修訂前后，規范名稱沒有變化。而《建設項目檔案管理規范》則對規范的名稱進行了更改，由原來的“國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范”修改而來。個人認為，規范名稱的更改，意義重大：

原《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》適用于“國家重大建設項目的新建、擴建、改進和技術改造等項目的文件編制、檔案整理及竣工檔案驗收。其他建設項目可參照本標準”，僅僅適用于國家重大建設項目，未涵蓋一般工程建設項目。這就導致了在工程建設項目檔案管理中，大部分工程檔案管理人員只知道國家標準《建設工程文件歸檔規范》，而不知道還有個行業標準;也導致了在進行工程檔案驗收時，出現檔案行政部門組織驗收的依據與檔案整理參照的依據不一致的情況，不利用推進工程建設項目的規范化管理。

而修訂后，規范名稱更名為《建設項目檔案管理規范》，適用于“新建、改建、擴建和技術改造等建設項目”，刪除了對工程規模的限制，適用于一切工程。這就從根本上消除了此規范的“適用范圍窄”的問題，更有利于檔案行政管理部門推進工程檔案的專項驗收。

此外，從兩個規范的內容來講，國標《建設工程文件歸檔規范》更側重的是“文件歸檔”，而文件歸檔只是檔案管理整個業務環節中的一環，是檔案移交、整理的過程;而《建設項目檔案管理規范》更強調的“檔案管理”，更注重建設項目檔案的組織形式、管理形式，更具系統性、宏觀性。

2.2 保管期限及歸檔范圍

《建設工程文件歸檔規范》對文件的保管期限劃定為永久、長期、短期。其中永久“指工程檔案無限期地、盡可能長遠地保存下去”，長期“指工程檔案保存到該工程被徹底拆除”，短期“指工程檔案保存10年以下”。規范雖然給出了三種保管期限的定義，但在該標準的附錄“建筑工程文件歸檔范圍”中，卻未明確各類歸檔文件的保管期限，而需由建設項目的檔案管理人員自行確定。我們知道，面對同一份文件，不同的人、不同的理解方式、不同的專業水準，劃定的保管期限都可能不一樣，這就給文件的后續鑒定帶來了隱患。筆者認為，這是該規范的不足之處。《建設項目檔案管理規范》則明確將保管期限由原來的永久、長期、短期，改為永久、30年、10年，對實際工作更有指導意義。

此外，修訂后的《建設工程文件歸檔規范》分別對建筑、市政、橋梁、地下管線工程明確了歸檔范圍，但在歸檔的具體內容上，卻有所遺漏。如：立項文件里，歸檔范圍缺少環境影響評價及水土保持文件;在勘察、設計文件里，歸檔范圍缺少地形圖測量文件;在招投標文件里，歸檔范圍僅僅包括勘察、設計、施工、監理等主體單位的招投標文件及合同，卻未羅列出原材供應、臨水、臨電、第三方監測、造價咨詢等招投標及合同文件。相反，修訂后的《建設項目檔案管理規范》雖將所有類型的工程文件歸檔范圍放入同一張表中，但此表卻是從工程項目的法定建設程序出發，歸納總結了項目建設的基本流程，其歸檔范圍所涵蓋的內容也更為完善。

2.3 竣工圖

修訂后的《建設工程文件歸檔規范》對竣工圖的編制未做詳細說明，對竣工圖章的格式亦未做變動。其格式如下：

在實際工作中，大多數建設項目都是應用此種竣工圖章。但在特殊情況下，該圖章的應用卻存在矛盾之處：

我們知道，竣工圖的編制單位可以是施工單位，也可以是設計單位。如果遇到是由設計單位編制竣工圖的情況，該圖章中 “編制人”、“審核人”、“技術負責人”則應填寫設計單位的相關人員，但圖章中的“施工單位”則顯得突兀，造成實際編制人員與單位間的分割，不利用后續的追溯。而《建設項目檔案管理規范》則很好的規避了這一問題，無論是哪個單位負責編制竣工圖，均不存在“單位”和“人員”相分離的問題。其竣工圖章格式如下：

此外，《建設項目檔案管理規范》對竣工圖的編制、修改、審核、簽署都做了明確要求，同時新增了竣工圖審核章，并明確了該圖章的使用范圍：

7.2.1.8 施工單位重新繪制的竣工圖，標題欄應包含施工單位名稱、圖紙名稱、編制人、審核人、圖號、比例尺、編制日期等標識項，并逐張加蓋監理單位相關責任人審核簽字的竣工圖審核章。

7.2.1.9 行業規定設計單位編制或建設單位、施工單位委托設計單位編制竣工圖，應在竣工圖編制說明、圖紙目錄上和竣工圖上逐張加蓋并簽署竣工圖審核章。

格式如下：

3 結語

綜上，筆者認為，GB/T50328-2014《建設工程文件歸檔規范》雖然是國家標準，但其以城建檔案館的視角，主要作為城市建設檔案館接收城市建設檔案的依據，對建設單位管理自身的項目檔案還存在一定的不足;而DA/T28-2018《建設項目檔案管理規范》雖然是行業標準，但因其內容更為系統，是站在建設單位的角度，從檔案管理的全局出發，更適合用于工程項目檔案的全過程的管理及驗收。