北京市“街鄉吹哨部門報到”的合作治理機制

呂維霞 黨秀冬

摘要：北京市通過“街鄉吹哨部門報到”的合作治理機制來解決“打通最后一公里”這個基層治理的難題。本文分析了“街鄉吹哨部門報到”運行機制，認為條塊之間基于綜合執法平臺加強了合作，黨建引領下的政府、企業、社會等多元主體合作提高了基層政府的治理能力。

關鍵詞：街鄉吹哨部門報到；合作治理；機制

基層治理是國家重要戰略之一。在基層治理過程中存在著眾多問題，這也使得近年來的基層治理改革有一定的難度。具體表現為：一是權責不匹配。街道直接面臨著普通群眾的需求，但很多問題未能行使執法權；二是基層組織機構人力資源困乏。在編制普遍縮減的情況下，基層工作人員工作壓力大，流失率高，工作動力不足；三是協調無力，條塊分割受制約。在治理違法違規問題時，條條執法使得部門之間很難形成工作合力；四是運行無效。在城市基層社會治理中缺乏高效快捷的運行機制，這使得大量的管理問題得不到解決。

在基層治理的研究中，一般認為基層治理過程中存在條塊分割、管理碎片化的問題，需要推進行政執法綜合化改革。例如，建立跨部門協同解決問題的規則機制，推進跨部門信息共享與系統建設，提升協同價值理念和能力[1]，近年來，隨著互聯網和大數據技術的興起，基層政府開始通過網格化管理和信息技術以提升基層政府的治理效果[2]。北京市“街鄉吹哨部門報到”就是基于這樣的改革思路，以網格化管理和信息技術為支撐，通過綜合執法平臺實現了條條塊塊綜合執法的構想，協同治理，解決公眾的各種難題。

一、“吹哨報到”的合作治理機制由北京市平谷區首創

“街鄉吹哨、部門報到”改革模式由北京市平谷區首創。北京市平谷區金海湖鎮由于盜采金礦、盜挖山體、盜取砂石等問題嚴重，因此，平谷區將該鎮設為治理整頓試點，并于 2017 年初啟動了 “雙安雙打”專項行動。區委區政府在金海湖鎮成立了專項工作指揮部，要求十六個職能部門下沉到鄉鎮，其中公安、國土、水務等五個部門常駐金海湖鎮，并建立了周例會、案件會商、“三十分鐘響應”等工作機制；同時賦予鄉鎮指揮權，讓其發現違法犯罪問題后可以立即“吹哨”，各相關執法部門響應哨聲能及時“報到”聯合執法，并要求“事不完、人不撤”。治理工作結束后，平谷區政府總結了其專項行動的工作機制，提煉為“鄉鎮吹哨，部門報到”制度，并應用到其他基層社會問題的治理上。北京市委書記在 2017年 11月的全市城市基層黨建工作座談會上，指出要進一步給街道放權，將“鄉鎮吹哨、部門報到”提升為“街鄉吹哨、部門報到”。“街鄉吹哨、部門報到”機制的特點是通過上下聯動，聯合執法。這一做法大大增強了條塊合力。平谷區的探索為破解基層治理“最后一公里”難題提供了基層實踐。

二、“街鄉吹哨部門報到”的合作治理機制

李漢卿、李輝等學者認為協同治理就是能夠產生有效且有序的治理結構的過程[3]。劉偉忠、郭鵬等學者則認為，協同治理的本質就是參與公共事務處理的多個參與方，通過協調合作，共同行動、共享資源的方式[4]。田培杰、張賢明等學者強調協同治理的過程，認為協同治理就是治理中的利益相關者為了解決共同的社會問題，而進行的資源整合、互惠互利的行為與決策[5]。本文借鑒王有強教授對協同治理的解釋，即協同治理的目標在于共同創造公共價值，創造的過程，就是以非協作的狀態則無法實現的一些效果，只因為協同才能獲得的，所以稱為創造。王有強教授還強調了協同治理主體中的民眾，強調了公眾參與及意識的提升。王有強老師提出，協同治理有6個非常重要的要素，即分工、制衡、技術、制度、協作和文化[6]。

北京市“街鄉吹哨部門報到”就是建立了一個協同治理機制。基于這個工作機制，條條塊塊上的部門合作解決街鄉、社區遇到的重要問題。這個機制最關鍵點要素就是，街鄉社區的“哨聲”是驅動部門一起綜合執法的原由，綜合執法是核心，資源下沉和有效供給是“吹哨報到”的重要力量，制度是“吹哨報到”舉措有效實施的保障，分工和技術是聯合執法的重要條件，條塊之間基于綜合執法平臺加強了合作，黨建引領下的政府、企業、社會等多元主體合作提高了基層政府的治理能力。

首先，“街鄉吹哨、部門報到”合作治理的觸發點是街鄉的“哨聲”。

“街鄉吹哨、部門報到”機制的五大基本特征是：依法治理是根本、賦權是核心、問題導向是出發點、大兵團作戰是方法、要素鏈是保障[7]。“街鄉吹哨”中的“哨”是有特定范圍的，主要分三類：綜合執法哨、重點工作哨、應急處置哨，這些工作都是街鄉工作中的重點難點工作，通過“吹哨報到”工作機制，確保各類重點問題在基層一線得到解決。“部門報到”，即條條塊塊上的部門深入到基層一線“報到”，聯合執法，解決難題。基層發現的重要問題是“部門報到”解決問題的原由。

第二，綜合執法是“吹哨報到”合作治理機制的核心。

“吹哨報到”機制的一個最核心也是最重要的要素就是建立了綜合執法運營平臺。基于這個運營平臺，能切實地整合各部門的專業執法力量，這是“吹哨報到”成果的一個最集中體現。各個街道和各個區政府都有專門設立的綜合執法平臺，負責分配資源、調動下沉執法力量，協調各方建議，是整個“吹哨報到”機制順利運行的實體化的組織保障。徐娜（2019）認為構建現代化治理體系的核心關鍵在于組織結構形態與組織運作機制的兼容程度，并以此作為考察基層治理模式現代化轉型的重要指標；積極調動各種治理主體的力量，在治理體系內部形成一個上下級政府間、不同部門間的“跨界性”合作網絡，從而發揮治理實效的整體性協同效應[8]。

第三，資源下沉和有效供給是“吹哨報到”的重要力量。

資源是指為綜合執法配備的資金、人力等相應的支持性人力物力資源，也包括其他社會資源。資金的投入對于街鄉信息平臺建設、研發、維護都是必備的條件，對于網格化管理起著至關重要作用，資金的支持也對吹哨報到聯合執法有助力作用；人員的配備指編制內人員的配備，也包括下沉的常駐執法人員和非常駐的執法聯絡人員。人力、資金的配備對于街道前期匯集哨源、甄別問題以及處理問題都是必要的保障。通過干部下沉工程，推動重心下移、力量下沉，暢通原來的程序流程，直接針對群眾訴求的“哨聲”解決問題，打通了服務群眾的“最后一公里”，最大限度節約了行政成本[9]。其他的社會資源包括各種社會組織的參與，居民的參與以及人大、政協代表的參與。

第四，完善的制度是“吹哨報到”工作得以順利推動的保障。

在2018年“吹哨報到”實施以前，北京市的區政府和街道、社區之間的聯合執法已經積累了豐富的實踐經驗，北京市委辦公廳和市政府辦公廳于2018年2月印發的《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，第一次從一種基層治理的創新模式上升為機制（京辦發〔2018〕6號）。“吹哨報到”的《實施方案》發布后，將這一做法以制度化、常態化、模式化、長效性的形式固定下來。各個試點街道從2018年開始都以各區創新的實施形式將其更加規范化、制度化、實體化。各個街道分別制定了自己的“吹哨報到”的工作方案和制度。例如，《D鄉推進黨建引領管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》、《A街道社區議事協商手冊》、《平谷區綜合執法工作規則》等。

第五，明確的分工和大數據的技術支持是“吹哨報到”綜合執法的首要條件。

厘清條條塊塊上部門的分工，是“吹哨報到”聯合執法的前提條件；大數據的應用更是助推了“吹哨報到”工作的實施。自從北京實施“吹哨報到”制度以來，各個區分別對自己屬地各個部門的職能進行了清晰的劃分，以“清單”形式讓各個部門對自己的分工和相應的責任有一個清晰的把握。“北京市東城區從頂層設計開始，對街道的定位和職責進行了梳理，形成了106項街道內設機構職責清單”[10]。在分派任務的過程中，區政府可以清楚“哨聲”涉及的問題需要哪些部門參與聯合執法，減少了推諉扯皮的可能，提高了執法的效率。為使“吹哨報到”機制中黨建引領、問題導向、授權激勵、綜合執法、條塊協同等核心治理方式能夠充分發揮功效，就要建立明晰的、法定化的政府層級、部門、條塊之間的職能、責任和權力劃分框架，界定基層治理的功能定位，明確治理過程涉及的責權歸屬與關系，逐步使基層治理從責權分離走向責權適配與統一，保證激勵與問責平衡[11]。在對朝陽區的某街道調研時，我們看到一些街道借助于網格化的基礎設施，利用現代技術，進一步厘清了社區里不同位置和設置，不同主管部門的責任，當問題出現后，立刻能清楚判斷這些片區歸哪些部門管理，主管部門是誰，能夠盡快解決問題，提高了處理問題的效果。

三、黨建引領下的多元主體參與是吹哨報到的組織保證

吹哨報到這種基層社會治理體制機制創新，實質上是把黨建的政治導向和基層治理中的問題導向有機結合起來[12]。“吹哨報到”體現了黨領導下的群眾路線方針在新時代條件下的實現路徑。借助于大數據和新媒體技術，倒逼基層條塊力量整合到一起，解決基層最重要的問題。

北京市城市治理中具有特殊性的問題：一方面，駐地主體多元，隸屬各異，統籌協調難；另一方面，首都無小事，事事連政治，社會各界對首都基層治理能力和治理水平要求更高。“吹哨報到”制度能將原來區政府有關部門的職能和權力下沉到街鎮，及時有效地解決群眾的困難和問題，提升基層服務管理效能，發揮街鎮治理的主動性，實現基層高效、精準的治理；廣泛地調動街鎮各種社會力量和居民的積極性和創造性；順應了人民群眾從物質層面需求向高品質生活轉型的需求”[13]。各個職能部門之間按照分工或者為了群眾問題的解決，共商共治、資源共享。這里也有居民的參與，其他社會組織的參與，也是一個共商共建、資源共享的過程。解決好主體參與治理不平衡、權責關系異化等問題，完善協同治理機制，促使社區公共利益最大化。在多維吸納機制方面，矛盾問題吸納機制可以生成社區治理源動力，價值理念吸納機制可以凝聚社區治理導引力，制度機制吸納機制可以激發治理主體主動力，組織動員吸納機制可以構建社區治理聯動力[14]。三個社區在調研中都提到，問題解決的過程中要邀請居民代表現場監督和參與。平等協商是協作的基本原則和重要工作機制。區委方案文件先行。2018 年 4 月19 日，東城區委率先在北京市出臺了《東城區關于黨建引領街道管理體制機制創新實現“街道吹哨、部門報到”的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出構建黨建引領、街道吹哨、部門報到、群眾滿意的工作機制 ；明確構建“三級管理、五方聯動”的總體工作思路。“三級管理”，是建立縱向到底的“區、街道和社區”三級管理機制 ；“五方聯動”是要充分發揮政府、市場、社會組織、社區、居民等五種力量在社區治理中的多元主體作用[15]。“吹哨報到”除了整合體制內力量，還重視體制外力量，不斷拓展治理與服務的范圍。搭建區域化黨建平臺，吸納駐區企事業單位、社會組織等負責人參加，定期會商，實現黨政群共商共治，研究解決社區治理難題[16]。

四、進一步完善“吹哨報到”合作治理機制的建議

北京市“街鄉吹哨 部門報到”這樣的創新舉措取得了一下效果，目前在此基礎上北京市又進一步推行了“接訴即辦”舉措。為了進一步發揮“吹哨報到”工作機制的優勢，建議從以下方面進行完善。

（一）街道要做好平時的屬地工作

街道要對街道職責范圍內能夠解決的問題，要及時主動解決，防止小事拖大；不能形成一點小問題就向上吹哨，即防止吹哨簡單化。

（二）完善相關政策、制度和法規

目前“街道吹哨、部門報到”主要是行政賦權，是一種應急機制，建議加快立法，形成法治賦權，為街鄉黨組織提高統籌力提供法治保障。

基層治理工作是一個艱辛的實踐過程，要防止“街鄉吹哨部門報到”機制改革只是一陣熱度，要不斷解決工作中“吹哨報到”舉措實施中發現的問題，進一步完善該機制，推動基層治理難題逐步得到相應的解決。

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[16]吳軍.城市基層社會治理框架構建初探——基于對北京市黨建引領"吹哨報到"改革的觀察[J].中國名城， 2019（12）：4-10.

（作者單位：呂維霞、黨秀冬，對外經濟貿易大學公共管理學院 北京100029）