入網必須市場化

文／ 劉滿平 孫莉莉

順應國家油氣體制改革思路，推動省網公司“以市場化方式融入國家管網公司”。

▲天然氣資源配置將更加市場化，省網改革是推力。供圖/孫兆光

《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》中，提出了三點意見：

國有大型油氣企業在省級管網公司中所持股權全部納入國家管網公司；鼓勵地方以省級管網資產入股國家管網公司；按照“全國一張網”的思路，國家管網公司成立后，積極引導和推動省級管網公司以市場化方式融入國家管網公司。

兩大類型四種形式

參考《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，筆者認為，我國省網公司的改革思路是國內省級管網公司將會以“兩大類型、四種形式”（見表1）融入國家管網公司。

第一種類型“全部融入”，即全部并入到國家管網公司。全部并入又可以分為兩種方式。

一種方式是按照“國有大型油氣企業在省級管網公司中所持股權，全部納入國家管網公司”。如果當前省級管網公司中，中石油、中石化、中海油三大油氣企業所占股份之和超過50%的，未來改革時國家管網公司自然就會成為第一大股東。這些省級管網公司就成為國家管網公司所屬控股子公司。地方政府通過擁有國家管網公司控股子公司的股份而間接擁有其母公司國家管網公司的股份，實現“鼓勵地方以省級管網資產入股國家管網公司”的目標。

另一種方式是國家管網公司通過資產劃轉、直接收購等方式，將省級管網公司全部納入，直接變成其省級分公司或者以此為基礎重新組建省級分公司。地方政府除在資產劃轉或收購時獲得一次性現金收益外，未來將不擁有任何股份和收益。

表1 省級管網公司未來改革類型或形式

第二種類型“部分融入”，即省級管網公司不并入到國家管網公司，仍然單獨存在，但受國家管網公司規劃、運行、調度等方面的影響和制約。這種類型也有兩種方式。

一種方式是省級管網公司仍然單獨存在，國家管網公司參股但不控股；另一種方式是省級管網公司完全由地方政府或其他資本所有，國家管網公司不占任何股份。這種省級管網公司未來盡管還能單獨存在，經營自主權也大很多，但其經營業務必須得發生很大的改變。例如，它們將會像國家管網公司一樣剝離天然氣銷售業務，向單純輸配公司轉變，向第三方公平開放。其規劃、標準等，要按照國家管網公司統一制定和執行，實行互聯互通，調度權也可能上交，省內管網建設放開，允許多元參與，等等。否則，這些省級管網公司可能面臨國家管網公司在當地另設省級分公司的挑戰。

根據上述劃分標準，目前國內35 家省級管網公司按照當前各公司股東所占股份，未來將以國家管網公司控股，國家管網公司參股但不控股，以及無國家管網公司股份、單獨存在三種類型存在。

堅持四項原則“融入”

《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》提出，省級管網“以市場化方式融入國家管網公司”。這只是提出了一個概念和原則，至于具體實踐中采取哪種市場化方式則沒有詳細說明，需要在未來的改革中去實踐和探索。

當前，國內眾多省級管網公司的股權結構極其復雜，部分像陜天然氣、皖天然氣等具有省級管網職能的天然氣公司還是獨立上市公司，背后利益糾葛太多，很難順利厘清。這些都注定未來省級管網公司的改革，是一件比較困難的事。

國家之所以提出“市場化方式”，正是基于對改革所面臨的困難的考慮，希望不搞“一刀切”或者強制行政推動，希望各地能因地制宜、逐個推動。但無論采取哪種方式，都要堅持“市場化方式”背后所體現的四大原則：各參與主體平等、自愿的原則；按照市場合理定價的原則；自主協商的原則；合作共盈的原則。

鼓勵地方試點逐步推動

首先，省級管網公司未來無論并入還是不并入國家管網公司，每種方案都有利弊，沒有十全十美的改革方案（見表2），關鍵得看地方政府的利益考量和各方博弈的結果。

其次，不同地方資源稟賦以及天然氣產業發展情況不同，省級管網公司所涉及的不同利益主體多，改革訴求也不一樣，決定了未來改革面臨的主體和困難要比當初組建國家管網公司時（涉及的主體僅包括現有三大油氣企業）還要多。

表2 省級管網公司不同改革方式優缺點

例如，一些缺乏資金和資源的省級管網公司希望被納入國家管網公司；而其他一些省級管網公司由于對本省天然氣資源擁有較大的掌控度，希望獨立運營；還有省級管網公司（主要是依托省內原有氣源地的集輸管網經過長期發展后形成的當地輸氣網絡，在性質上隸屬于三大油氣企業上游勘探板塊，但在職能上承擔省級管網的輸送功能）希望在未來改革中能演變或維持現有上中下游一體化的運營模式。

因此，應鼓勵地方積極試點探索省網公司體制改革方案和實施路徑并逐步推動。

國網為省網改革樹標桿

未來一段時間內，我國油氣管網將形成一個“國家管網公司、N 個省級管網公司、眾多支線管網公司”（“一網、N 區、眾小”）同時運行的格局。

當前，國家管網公司雖然掛牌成立，但仍尚未完全落地，外界對它的運營規則并不清楚，對其能否發揮應有的作用和實現未來的發展方向抱有質疑和擔心。而且，省級管網的改革走向尚不明確。目前，除了浙江省等少數省份出臺了省管網改革措施外，其他省份仍在“靜觀其變”，都在看新成立的國家管網公司運營得怎么樣，效果好不好，也都在“待價而沽”：從本省及企業自身利益出發，到底是選擇并入還是不并入國家管網公司？因此，當務之急是盡快進行國家管網公司有關資產劃撥、業務開展和運營規章制度建設等工作。

建議盡快制定油氣管網運營相關規則（具體包括資產劃撥與評估方法、管容分配、管容交易、信息公開、氣質標準、安全運營機制等）、管網投資建設規則，等等；完善管輸服務價格體系等適應新油氣管網運營管理模式的規章制度，并加強對國家管網公司的監管，避免形成新的壟斷，降低油氣管網體制改革所帶來的紅利。通過規范國家管網公司的運行，指導省級管網和支線管網運行，促進行業的健康發展，讓外界獲得實實在在的改革成果。這樣，不僅會消除包括省級管網公司在內的各主體對管網體制改革的擔心，而且會給他們樹立改革標桿，加速推進省級管網改革、形成“全國一張網”的進程。

處理好不同主體利益關系

在推進省級管網改革中，勢必涉及中央政府（包括國家管網）、地方政府（包括省級管網）、現有油氣資源企業、消費者等不同主體利益的調整。不同主體之間因為利益不同而發生碰撞和博弈，將是不可避免的事情，這就需要未雨綢繆、早做謀劃，避免因此對改革造成的不利影響。事實上，中央與地方在省級管網改革中就有不同的利益和目標偏差。

首先，從目的上看，中央與地方存在一定的偏差。中央組建國家管網公司的目的之一是希望創造“X+1+X”的市場格局，實現“全國一張網”和資源在全國范圍內統一靈活調配，保障天然氣供應安全。地方政府組建省級管網公司的目的有二：一是用天然氣產業來支持和推動地方的發展，促進地方經濟發展，改善地方民生；二是利用天然氣產業進行資源調控，有限保證本區域內的供氣安全。

其次，從責任劃分與收益分配看，中央與地方矛盾比較突出。管網作為一種高壓力密閉輸送方式，輸送介質易燃易爆，還面臨自然災害、第三方施工損害等多重威脅，安全運行壓力始終存在。按照管網屬地管理的原則，這個壓力將由地方政府承擔。由于管網對沿線地方帶來的經濟效益不顯著、收益與責任不對等，將導致地方對管網建設和維護安全運行的積極性不高。

再次，管網公司實行總部繳稅制，企業所得稅只在總部所在地繳納，不在管網沿線途經地方省市進行納稅。如果省級管網公司并入到國家管網公司去，對地方不僅沒有帶來實際經濟效益，而且減少了經濟效益。經過地方的干線管網如果沒有開口，對沿線地方是實現不了收入的，也沒法交稅。這對地方政府來說，利益的損失比較巨大。

綜合考慮各種因素，未來在對省級管網進行改革的時候，最好建立一個多方協調機制，將中央政府、油氣資源供應企業、國家管網公司、省級政府，以及相關地方政府、地方燃氣分銷服務商、企業用戶和居民用戶等，都納入該協調機制中。要通過公開、公平、公正等規則和程序，協調處理好改革過程中所面臨的問題，綜合考慮各方意見和利益訴求，出臺相關改革方案和有關政策措施。

隨著我國油氣管網運營機制改革的推進，省級管網改革勢必將提上議程。但由于我國現有省級管網公司的多元性和復雜性，注定了未來的改革將面臨更多的難點和博弈。考慮到目前省級管網改革意見尚未出臺，應推動各省像浙江省一樣因地制宜地出臺省級管網改革方案，進行改革實踐，并在改革中總結經驗與不足，以尋求一條相對合理、成本較低的改革路徑。