地下車位交易管理若干問題分析

摘要：隨著城市私家機動車保有量的快速增長，停車難、停車貴矛盾糾紛不斷出現，，城市治理中小區地下車位不足、停車貴、建設單位“只售不租”等矛盾頻發，探索市場調節機制下的小區地下車位租售管理問題十分必要。從問題導向出發，深入分析成因，通過學習借鑒國內先進經驗，探討小區地下車位租售管理的關鍵環節，以期對實踐工作有所裨益。

關鍵詞：地下車位;商品房;價格;停車

中圖分類號：F293

文獻標識碼：c

文章編號：1001-9138-（2020）04-0051-56

收稿日期：2020-02-15

隨著生活水平的不斷提高，城市居民私有汽車數量顯著增加。據統計，截至2019年12月，成都市機動車保有量約573.6萬輛，僅次于北京居全國第二。同北京、上海、深圳、蘇州等大城市一樣，成都市部分區域也存在停車難、貴等相關糾紛問題：探索車位如何規范化管理，成為緩解城市交通壓力，關乎市民生活乃至城市治理的重要問題。由于車位、車庫涉及建筑（構筑）形態、交通出行、產權界定、主體管理及價格等諸多方面，問題復雜，難以一一論證，筆者從實際下作出發，選取其中一個重要方面——即地下車位買賣、租賃、抵押等交易管理的具體問題進行探討。

1地下車位的法律屬性及特征

在我國，很多地方并不認為地下車位屬于房屋一類的建筑物或構筑物，也不對地下車位進行登記確權，一定程度上造成了地下車位交易管理的難題。對此，應首先正確認識地下車位的法律屬性。

我國《城市房地產管理法》第2條第2款規定，“本法所稱房屋，是指土地上的房屋等建筑物及構筑物”。《不動產登記暫行條例》第2條第2款規定，“本條例所稱不動產，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物”。《房產測量規范》（GB/T17986-2000）規定，房屋建筑面積系指房屋外墻（柱）勒腳以上各層的外圍水平投影面積，包括陽臺、挑廊、地下室、室外樓梯等，且具備有上蓋，結構牢固，層高2.20米以上（含2.20米）的永久性建筑。《房屋登記辦法》（建設部令第168號）第96條規定，“具有獨立利用價值的特定空間以及碼頭、油庫等其他建筑物、構筑物的登記，可以參照本辦法執行”。2016年國土部下發的《不動產登記操作規范（試行）》規定，“不動產登記應當以不動產單元為基本單位進行登記。不動產單元是指權屬界線封閉且有獨立使用價值的空間。有地下車庫、商鋪等具有獨立使用價值的特定空間或者碼頭、油庫、隧道、橋梁等構筑物的，以該特定空間或者構筑物與土地、海域權屬界線封閉的空間為不動產單元”。《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2009〕7號）第2條指出，“建筑區劃內符合下列條件（具有構造上的獨立性，能夠明確區分;具有利用上的獨立性，可以排他使用;能夠登記成為特定業主所有權的客體）的房屋，以及車位、攤位等特定空間，應當認定為《物權法》第六章所稱的專有部分”。

綜上，地下車位具備法律規定的房屋建筑的屬性，具有構造和使用上的獨立性，依法應當成為可以登記的不動產權利客體。

地下車位在交易管理方面的特征主要有四：一是處于地下空間，其權利可與地上房地產權利相獨立或相一致。《物權法》第136條規定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。《人民防空法》第18條規定，“人民防空工程包括為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護等而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室”。實踐中，與地上土地使用權同步出讓的，地下車位權利與地上建筑物一致;單獨出讓的地下空間土地使用權，其權利與地上建筑物相互獨立，如市政綠地下面單建的地下停車場。二是地下車位不能供人類居住使用。《商品房屋租賃管理辦法》（建設部令第6號）第8條規定，“廚房、衛生間、陽臺和地下儲藏室不得出租供人員居住”。三是因層高問題可能不計算建筑面積，不具備辦理權屬登記的條件。位于坡道下方設置的地下停車位可能層高不足2.20米，但仍可以作為停車位滿足停車需求。四是類型具有多樣化。地下停車位在建筑設計方面不同于地上汽車庫，就單個停車位而已四面不具有永久性維護結構，地下停車位可采取劃線、設置機械式停車位等方式設計;出于滿足不同層次的需要，有微型停車位、普通停車位、子母車位、無障礙停車位（殘疾人車位）等。

2地下車位交易中的焦點問題及成因 《城市房地產管理法》規定，“房地產交易包括房地產轉讓、房地產抵押和房屋租賃”。實踐中，地下車位在買賣、抵押和租賃中的問題主要集中在以下方面。

2.1買賣主體的適法性問題 《物權法》第74條規定，“建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要。建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定”。上述規定，變相明確了地下車位的權屬，即合法建造主體。《城市地下空間開發利用管理規定》（建設部令第9號修訂）第25條規定的“地下工程應本著‘誰投資、誰所有、誰受益、誰維護的原則，允許建設單位對其投資開發建設的地下工程自營或依法進行轉讓、租賃”秉承了這一原則。因此，此處探討的買賣主體適法性的問題主要是作為地下車位取得方的主體資格問題。由于“建筑區劃內規劃的地下車位應當首先滿足業主需要”的這一規定過于原則，實踐中如何滿足成為難題。

2.2交易客體的權利屬性問題

首先，長期懸而不決的主要是在地下車位中占有較大比例的人防車位的權屬問題;其次，是針對特殊人群設計使用的無障礙車位（殘疾人車位）;最后，是機械式車位能否登記并交易的問題。221人防車位

關于人防車位的所有權問題，在相當長的一段時間內存有爭議。《人民防空法》雖然規定了地下人防工程的維護管理部門，但并沒有明確人防工程的歸屬。將人防車位銷售給購房人，人防管理部門又擔心人防車位所有權人以物權的權能主張對世權，影響人防工程的效用。故很多地方，人防車位暫緩登記的現象時有發生。事實上，該種憂慮并不存在。因為我國《憲法》第10、13條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償，對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”的規定，是針對所有權人的所有合法財產而言的，人防工程登記歸任何單位或個人所有，均不得對抗《憲法》之規定，即在國家緊急狀態下，為了公共利益的需要，仍要接受征收或征用。《物權法》明確了人防車位所有權歸屬于合法投資建設主體這一原則，住建部《城市地下空間開發利用管理規定》的出臺，也推動了各地人防車位登記工作的啟動。北京、上海、重慶、廣州、深圳、成都等地均通過地方立法，明確了人防工程登記或交易的相關要求。從各地地方規定來看，主要明確了以下內容：一是屬于人防工程的，可依法申請辦理首次登記，不得辦理分割登記;二是屬于人防工程的，登記簿及權利證書上注明“地下空間/使用權”或“人防工程”;三是部分地方明確人防工程可以銷售。其中《廣州市地下空間開發利用管理辦法》第36條還明確規定，地下空間建筑物不得辦理預售，應當經初始登記確認權屬后方可銷售、出租。單建地下社會公共停車場，不得進行分割登記和分割轉讓。《重慶市人民防空條例》第31條規定，人民防空建（構）筑物的所有權發生轉移、變更或建（構）筑物滅失時，應當向人民防空主管部門辦理變更、注銷備案登記。

2.22無障礙停車位

由于無障礙停車位所有權人的法律規定不明確加之設計用途的特殊性，無障礙停車位在房地產管理實踐中操作不一。根據我國《無障礙環境建設條例》（國務院令第622號）的規定，城市的大中型公共場所的公共停車場和大型居住區的停車場，應當按照無障礙設施工程建設標準設置并標明無障礙停車位。無障礙停車位為肢體殘疾人駕駛或者乘坐的機動車專用無障礙設施改造由所有權人或者管理人負責。無障礙設施的所有權人和管理人，應當對無障礙設施進行保護，有損毀或者故障及時進行維修，確保無障礙設施正常使用。上述規定并未明確無障礙停車位的權利歸屬以及能否交易問題。對此，實踐中有兩種理解：一是“法無禁止即可為”，無現行法律并未禁止無障礙停車位交易和產權登記，如在《國有土地使用權出讓合同》及規劃條件中，件未明確要求建成后無償移交無障礙停車位給相關管理部門，則無障礙停車位可以依法登記并進行買賣、抵押等交易;二是為確保無障礙停車位的設計用途可以實現，結合《無障礙環境建設條例》第32條的規定，建設單位可以依法辦理無障礙車位所有權首次登記，但不能買賣或租賃，只能在日常管理中維護、靈活使用，否則因權利人主張合法行使所有權將導致無障礙車位的設計用途難以實現。對此，筆者認為：“無障礙停車位提供給殘疾人使用”的規定，本身就是物業在日常維護使用中持續、動態、常態化的監督管理工作，與“按照規劃用途使用房屋”的要求類似，與所有權歸屬及能否交易屬于不同的范疇，如將無障礙車位限制在投資建設主體所有，也不一定能確保滿足殘疾人停車需求，車位經營人或管理人也可能采取臨時出租的方式經營車位。在買賣無障礙停車位時，要求買受人或其家庭成員為殘疾人也超出了交易管理部門的監管范疇，限制無障礙停車位的產權登記及交易于法無據。

2.2.3機械式停車位

機械式停車位是一個移動的非獨立空間，它必須依靠機械的整體運行和空間的交換來達到個體車位使用的目的，在地面設置的機械式停車位雖依托于地面但由于不具有上蓋和維護結構。筆者認為：設置于地下空間的機械式停車位，因整個地下室具有上蓋和四周的維護結構，依附于地下室地面設置，可以參照房屋等建筑物依法登記的構筑物。由于機械式車位建筑的特殊性，國內地方鮮有為其辦理權屬登記。成都市2014年8月首開先河，出臺并開始機械式車位產權登記實踐。其細則明確：已通過竣工驗收的機械式車庫（位），建設單位可以申請辦理初始登記。同一項目的機械式車庫（位）所有權登記應一并申請辦理。機械式車庫（位）應以基本單元進行登記。機械車庫（位）基本單元指有固定界限、可以獨立使用并且有明確、唯一編號的建筑物或特定空間。機械式車庫（位）基本單元可以是幢、層、組（間）或建筑物局部附建的機械式停車庫（位）等有固定界限的部分。對符合登記條件的，應按要求將登記內容載人房屋登記簿，頒發房屋所有權證書或登記證明。同時應在房屋所有權證書附記中記載“機械式車庫（位）”及可停放汽車數量等內容。上述規定，對于激勵建設單位投資建設機械式車位緩解停車難的矛盾具有重要的現實意義。

2.3交易行為的合規性問題

在肯定地下車位作為房屋建筑物或構筑物辦理產權登記的大前提下，隨之而來的是車位交易價格和數量等具體問題。

2.3.1價格放開帶來的困惑

2015年以前，許多城市均對小區停車位規定有政府指導價或定價，一方面，源于國家發改委對關系民生的相關服務事項進行的宏觀調控;另一方面對小區配套車位、車庫進行最高價格，雖保護了小區業主的權益，但同時也挫傷了部分開發建設單位修建地下車位、車庫的積極性，很多企業寧愿交納易地建設費，也不愿修建地下停車位，尤其是人防車位，從而間接造成部分小區地下車位建設不足，缺口大，最終停車難的矛盾進一步加劇。

2014年12月國家發改委印發《關于放開部分服務價格意見的通知》（發改價格〔2014〕2755號），全面放開住宅小區停車服務價格。國務院《優化營商環境條例》第3條指出，“國家持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，加強和規范事中事后監管，著力提升政務服務能力和水平，切實降低制度性交易成本”。從這個意義上講，地下車位的租售管理應當回歸市場，實現業主自治。但靠市場機制調節的車位租售交易，逐漸暴露出亂收費、隨意漲價、捂盤惜售、捆綁或搭售車位、只售不租等問題，不少地方發生各類停車糾紛，甚至出現業主停車堵路，集中上訪等群體性事件。

對此，各地通過地方政府立法或出臺規范性文件建立健全價格放開后的其他協同機制，北京、上海、廣州、深圳等地均出臺相關規定，強化車位、車庫租售管理，見表l。

不難發現，各地在車位、車庫租售管理中的相同點：首先，基本原則是落實《物權法》關于小區車位、車庫的相關規定，思路與出發點是維持車位、車庫租售當事人的利益平衡;其次，管理機制上均為多部門協同，秩序管理;最后，方式方法上多為提前公示告知，確保業主、使用人對車位價格的知情權，小區業主對車位只租不買的，應當盡量滿足業主承租權，開發建設單位不得“只售不租”或惡意抬高租金價格。

2.3.2數量限制機制

關于地下車位交易數量的限制，源于規劃對車位的配置比例。由于土地資源的稀缺性和地下空間開發的有限性，同一建筑區劃內規劃用于停放車位的地下車位、車庫一般都設有最低比例限制。按照各地不同時間段的規劃管理技術規定，地下車位與房屋建筑面積的配比主要是兩個指標：一是按面積配比，如每100平方米房屋建筑面積配建0.7個車位;二是按個數配比，如社區服務用房、物管用房配套停車位30個。換算后，當小區地下車位與住房套數配比無法達到1：1或某些業主對車位的需求數量超過1個時，就出現以下問題：一是如何保障小區業主能夠購買到車位;二是當車位與住房套數配比不足時，小區業主可否購買兩個以上車位;三是商品房交付多年后車位仍有剩余未售，建設單位需解散清算時，能否將剩余車位作為資產處置給小區外的第三方，如不行，企業破產財產如何清算。

從《物權法》第74條的規定來看，首先滿足不等于優先購買權，也不包含隨時滿足的意思，而是同等條件下，在服務對象方面應當首先滿足小區業主而非業主以外的第三方需要。筆者認為，在堅持首先滿足業主需要的大原則下，應當適度兼顧交易各方利益平衡，一味限制作為建設單位而非資產長期持有經營主體對資產的處置權，必然損害其合法權益。如《上海市住宅物業管理規定》就明確指出，“物業管理區域內，建設單位所有的機動車停車位數量少于或者等于物業管理區域內房屋套數的，一戶業主只能購買或者附贈一個停車位;超出物業管理區域內房屋套數的停車位，一戶業主可以多購買或者附贈一個”“停車位不得轉讓給物業管理區域外的單位、個人;停車位滿足業主需要后仍有空余的，可以臨時按月出租給物業管理區域外的單位、個人”。實踐中可考慮：（1）在小區車位規劃配置比例不足1：1時，為最大限度滿足小區業主合理需求，一套房屋權利人購置的車位數量不宜超過兩個，車位配置數量超過1：1的，按照配置比例不宜超過配置比例的兩倍;（2）當小區業主只租不買時，應當向小區業主提供可租賃車位，考慮到小區安全問題，即使車位有剩余也不提倡將車位出租給小區以外的第三方;（3）當小區交付入住達到一定年限，仍有剩余可售車位時，應當允許開發建設單位將車位整體轉讓給小區以外的第三方（如股東、物業公司、車位經營公司等）經營管理，但第三方受讓車位進行后續資產處置時仍應遵循“首先滿足業主需要”的原則，不得擅自轉賣。

3地下車位交易管理的對策及建議

針對當前小區地下車位交易管理中的各類問題，筆者認為，在主體方面，應遵循《物權法》“首先滿足小區業主需要”的原則，確保買賣、租賃等交易當事人的合法身份;客體方面，堅持“法無禁止即可為”的原則，允許無障礙車位、人防車位轉讓、租賃，盤活資產，調動建設經營單位的積極性;交易行為方面，以利益平衡為基本原則，在車位租售前建立議價和數量合理限制機制。

3.1出臺車位租售管理規定

在各地車位供需矛盾不平衡的大背景下，屬地立法明顯優于中央集中規定。屬地立法時應明確以下方面：一是小區地下車位的歸屬，包括機動車位、人防車位、機械式車位以及無障礙車位等;二是小區地下車位交易方式及數量，包括出售、出租或附贈等，業主可以購買的車位數量，非業主能否購買或承租車位以及具體數量等;三是小區地下車位的價格確定機制，包括初始定價。價格調整的議價機制、具體規則等;四是停車糾紛的解決方式及路徑。

3.2增強車位租售信息透明度

為避免車位相對于地上商品房滯后銷售，個別建設單位利用業主停車需求“綁架”業主，有必要在商品房銷售時同步公示車位的租售方案，尤其是租售價格，讓購房人有充分的知悉和自主選擇權。比如，規定在建設單位預售商品房在銷售現場向購房人明確告知并公示車位、車庫的數量、租售方式、租金標準、物業服務費、銷售的最低價、最高價、平均價等內容。

3.3推動車位價格機制進一步市場化

在現行政策環境下，明確車位、車庫租售價格實行市場調節價。房地產開發項目建設單位租售車位、車庫應當依法在現場顯著位置明碼標價。出售車位、車庫的，應當公開標示每個（套）車位銷售價、優惠條件、優惠幅度等;出租車位、車庫的，應明確不同類型車位、車庫價格。

3.4設置處罰條款，確保監管落地

建議參考《廣州市停車場條例》第61條，同時規定“違反本條例第34條第1款規定，未按照規定將規劃用于機動車停放的尚未出售的車位、車庫出租，或者車位、車庫出售、出租未首先滿足業主需要的，由房屋行政管理部門責令限期改正;逾期不改正的，處以……罰款，并納入本市公共信用信息管理系統。違反本條例第34條第2款、第3款規定，未按照規定制定、提高機動車停放服務收費標準的，由價格行政管理部門責令限期改正;逾期不改正的，處以……罰款，并納入本市公共信用信息管理系統”，通過處罰將監管工作落地落實。

作者簡介：文志敏，成都市房屋產權交易中心