西安國家中心城市高質量發展的現實難題與路徑探索

吳正海

(中共西安市委黨校，陜西 西安 710054)

高質量發展是關乎長遠和大局的重大戰略課題。推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策的根本要求。推動高質量發展，既蘊含著對新時代中國特色社會主義新發展理念的準確把握和生動踐行，也彰顯著尊重發展規律、關切民生愿望的情懷和擔當，必將推動發展邁向新的境界和更高層級。

一、高質量發展的深刻內涵與根本要求

(一)高質量發展的深刻內涵

1.高質量發展內涵的廣義思考

發展是一個包含了經濟學、政治學和社會學等多學科理論的綜合性范疇。對于發展一詞的理解和運用，既要有經濟學的分析視角、研究方法和觀點見解，也要以其他學科的理論和方法為參考，從而在更廣闊的視角下進行更深入的分析，以求獲得有益的研究成果。所以，對高質量發展內涵的闡釋不妨采用開放的研究思維。基于這樣的認識，從廣義層面來講，所謂高質量發展，就是在中國共產黨的正確領導下，團結和帶領廣大人民群眾，堅持走新時代中國特色社會主義發展道路，不斷解放和發展生產力，充分滿足人民日益增長的美好生活需要，把我國建設成為社會主義現代化強國的發展。概括地講，高質量發展就是讓國家更富強、人民更幸福的發展。

具體分析，高質量發展包含以下基本屬性：第一，高質量發展離不開對發展規律的科學把握和切實踐行，離不開黨和政府的正確決策和堅強領導，高質量發展應當是科學的發展、務實的發展；第二，高質量發展離不開對人民群眾積極性的廣泛調動和充分激發，離不開人民群眾的勞動創造和創新進取，高質量發展應當是以人為本的發展、激發活力的發展；第三，高質量發展離不開生產力與生產關系之間的良好適應與層級提升，離不開安定、有序、文明、和諧的社會環境構建，高質量發展應當是改革創新的發展、提升突破的發展；第四，高質量發展離不開對人民日益增長的美好生活需要的充分滿足，離不開對人民群眾合理訴求的回應和滿足，高質量發展應當是公平有序、兼顧效率的發展。

2.高質量發展內涵的深入剖析

基于廣義層面對高質量發展內涵的分析，僅僅是理念層面的梳理概括，要準確把握高質量發展的核心要義，還必須聚焦于黨和國家的方針政策、經濟學的重要理論、經濟社會的發展實踐，進而對高質量發展的深刻內涵做進一步的深入剖析。所謂高質量發展，就是堅持科學發展規律，貫徹新發展理念，以共識凝聚人心，以改革激發活力，以創新提升層級，以協調促進效率，以綠色厚植根基，以開放拓寬境界，以共享增進福祉，充分滿足人民美好生活需要，不斷提升國家綜合競爭實力，從而使人民更幸福、國家更富強的發展。第一，高質量發展的中心目標是對人民美好生活需要的滿足，發展必須為了人民。第二，高質量發展的根本動力是對人民積極性創造性的調動，發展必須依靠人民。第三，高質量發展的基本特征是發展理念的主動革新、發展方式的深刻轉變、發展速度的適度調整、發展質量的有效提升，發展必須更多追求質量和效益。第四，高質量發展的內在要求是推動供求關系、投入產出、收入分配等經濟運行各環節的深刻變革，進而實現供給體系高質量、投入產出高效率、改革創新高成效、人民生活高品質。第五，高質量發展的戰略目標是在質量變革、效率變革、動力變革的基礎上，建設現代化經濟體系，提高全要素生產率，建設社會主義現代化強國，發展就要讓國家富強、人民幸福。

(二)高質量發展的根本要求

推動高質量發展，需要始終堅持以新發展理念為指引，以滿足人民日益增長的美好生活需要為使命，以建設社會主義現代化強國為目標，科學把握發展規律、始終走在時代前列，緊緊依靠人民群眾、凝聚無窮發展力量，形成與高質量發展相對應的考核體系，在質量變革、效率變革、動力變革的基礎上，促進發展方式深刻轉變、發展速度適度調整、發展質量有效提高、發展效率全面躍升，社會主義現代化經濟體系充滿活力且不斷升級，國家更富強、人民更幸福。

二、西安國家中心城市推進高質量發展的現實難題

(一)發展水平：經濟規模、速度、結構和效益有待提升

1.經濟總量依然偏小。2018年西安生產總值8349億元，尚未進入GDP萬億俱樂部；在副省級城市和國家中心城市中均排名第9。堅持以發展為中心不動搖，以質為本、以量為基、質量共進，是西安高質量發展的重要基礎和首要任務。

表1 2018年15個副省級城市生產總值比較

資料來源：根據各城市統計局發布的資料整理

2.經濟增速穩定性弱。2018年西安GDP增長8.2%，成績相對優異，但增速上揚的動力和持續性需要深入剖析。西安地方財政收入從2015年的650億元到2018年的684億元，總量基本原地踏步，排名從第10 降到第13。地方財政收入的四平八穩與GDP的快速上升形成了鮮明對比。但2019年上半年西安經濟增速表現出較明顯的下行壓力，從經濟發展的客觀內在來講，是以“收入—消費—投資—就業—收入”為核心的經濟循環低位徘徊和運行不暢所致，是房地產經濟畸形發展和虛擬經濟套利空轉所致，是價值創造與收入分配之間的背離所致，并且三者之間相互交織，相互影響；從宏觀管理的潛在導向來講，是前期考核中急于求成、過分追求數量指標之后的自然降溫，是沉淀，是反思，是冷靜后的再出發。

表2 15個副省級城市地方財政收入比較

資料來源：根據各城市統計局發布的資料整理

3.產業內部結構不優。2018年西安一、二、三產業結構比例為3.1:35:61.9，三產業比重虛高，呈現早熟發展。西安第三產業比重相對較高，甚至超過很多國內城市，但實際上這是由于西安市的第二產業發展較弱所致，形成了“三產強”的表象。推進高質量發展，應堅持先進制造業和現代服務業雙輪驅動、共同發展的產業定位，既要突出中高端、發展新經濟，促進產業轉型升級，也要防范空心化、注重實業化，推動實體經濟發展，夯實基礎、暢通循環、增進效率、提高質量。

4.投入產出效益低。高質量發展的基本要求就是不斷提高經濟發展的質量和效率，其重要特征就是投入產出的高效率，也就是要提高全要素生產率。近年來一些地區以畝產論英雄，這是基于土地資源視角的投入產出效益測評，是很好的簡便測算方法。當然，生產要素中最核心的要素是人力資源，因此，較為籠統地衡量投入產出效率的簡便辦法就是計算人均GDP。2018年西安人均GDP 6.65萬元，約合1萬美元，在15個副省級城市中排第14名。如果說人均GDP 1萬美元(全國平均水平)算是及格線的話，西安勉強及格。

(二)發展動力：消費增長乏力、投資水平波動、出口份額較小

1.消費增長存在下行壓力。橫向來看，2018年西安社會消費品零售總額4658億元，在副省級城市中排名第8?？v向來看，從2014年至2018年，社會消費品零售總額年度增速出現了一定程度的波動，先是從2014年的12.8%降至2015年的10.0%和2016年的10.6%、然后從2017年的12.8%降至2018年的9.6%，2018年成為近5年來西安社會消費增速的最低點。從2014年至2018年，西安人均社會消費品零售總額的年度增速分別為12.3%、9.09%、9.04%、3.59%和5.38%，2017年和2018年出現了明顯下降。

2.固定資產投資波動較大。近年來，西安市全社會固定資產投資總額波動較大，從2014年5903億元的高點急劇降至2015年5165億元和2016年5191億元的低點，但又在2017年快速上升至7556億元，固定資產投資增速從2014到2018年先后經歷了14.9%、-12.5%、2.0%、12.9%和8.4%的震蕩，固定資產投資水平穩定性較差。從近年來西安固定資產投資的內部結構來看，工業投資比重較小，房地產投資比重較大，投資結構不盡合理。2016年，工業投資949億元，房地產開發投資1955億元，二者分別占到全社會固定資產投資總額的18.28%和37.66%；2017年，工業投資1072億元，房地產開發投資2333億元，二者分別占到全社會固定資產投資總額的14.18%和30.87%；可以看出，西安的工業投資不及房地產開發投資的一半，在固定資產投資總額中所占比重極低。為了穩定投資總量、優化投資結構，建議在工業投資和房地產投資之間建立投資關聯機制，促進工業投資，擴大總投資，兼顧短期效益和長期效益，促進產業發展和民生福祉。

表3 西安市近年來的全社會固定資產投資及增速

資料來源：根據西安市統計局發布的資料整理

3.進出口不足。從進出口來看，2018年西安進出口總額3303億元，排在全國15個副省級城市的第10位；而成都2018年的4983億元的進出口總額是西安的1.5倍，深圳2018年的29973億元的進出口總額是西安的9倍。

(三)發展潛力：資源優勢向發展優勢轉化有待提升

1.科教優勢有待進一步轉化。從西安市近年來輸出和吸納技術的情況看，吸納技術項目數平均只占輸出技術項目數的一半，吸納技術項目金額平均只占輸出技術項目數的五分之一。究其原因，主要還是西安的企業太少，重視研發和創新的企業少之又少。陜西省統計局2016年調查顯示，西安80%以上的民營企業沒有自己的專利。創新發展，企業應當唱主角，可現實情況不容樂觀。

2.文化創新有待進一步加強。經常有人說：“西安文化強、經濟弱”。西安經濟是相對弱了一些；但文化強一說，值得商榷。經濟之強市，必有強有力的文化來引領；文化之強市，必有強有力的經濟做支撐。文化，既是歷史的傳承，更是當下的創新，無時無刻不在影響著經濟社會發展。無論是經濟還是文化，都有待進一步創新發展。

3.旅游開發有待精細化運營。西安的旅游資源非常豐富，但對旅游資源創新發展深度挖掘不夠，對旅游產品創意開發不足，對旅游服務品質提升不夠，游客不少，“人卻不能變成錢”，旅游業對全市經濟發展貢獻不夠突出。西安與杭州，游客人數相差不多，但旅游業收入西安只有杭州的一半。要實現“到2020年全市旅游總收入突破3600億元”的 “旅游產業倍增計劃”，還要付出更多努力。

(四)發展主體：企業培育和產業升級是當務之急

企業小而弱，既是發展落后的表現，也是發展落后的原因。

從工業企業發展來看，近年來西安工業增速步入較快區間，規模以上工業體量再上新臺階，但工業支柱企業數量體量有待擴展，千億級產業有待增數擴體。2018年，西安僅8家工業企業產值過百億元，數量嚴重不足。從體量上看，8家工業企業合計產值近2000億元，趕不上鄭州富士康一家企業年產值。從產業配套看，西安的汽車產業鏈中，整車本地配套率僅30%，完善汽車產業鏈仍在路上。

從民營企業發展來看，盡管西安民營市場主體數量增長很快，總戶數已達到150萬戶，但規模以上民營企業只有5040戶，僅占民營市場主體的0.5%，缺少“參天大樹”。2018年西安非公有制經濟增加值4459億元，占CDP比重為53.4%，缺少“中流砥柱”。而成都的非公有制經濟增加值(9197億元)是西安的2倍多，占GDP比重(59.9%)高出西安6.5個百分點。

表4 2018年部分城市非公/民營經濟增加值及占比

資料來源：根據各城市統計局發布的資料整理

(五)發展效益：人口增長之下民生短板更加突出

人口發展不僅包含人口增長，更強調發展提升。2018年末，西安常住人口1000.37萬人，比上年末凈增加38.70萬人；戶籍人口986.87萬人，比上年增長9.0%。人口是發展的出發點和落腳點，擁有適宜規模、合理結構、較高素質且充滿活力的常住人口，對于城市發展至關重要。但人口快速增加，已經引發了上學難、高房價、交通堵、就醫難、就業難、工資低等諸多重大民生現實問題。引進人才是為了利用人才和成就人才，既要科學評價人才利用中的實際成效是否達標，更要充分激發現有人才的積極性和創造性。西安發展駛入快車道，在吸引投資和引進人才的同時，要統籌解決教育、醫療、交通、就業等難題，讓群眾獲得更多安全感和幸福感。

三、西安國家中心城市推進高質量發展的路徑探索

(一)以改革創新為動力，激發高質量發展新活力

1.堅持深化改革。首先，構建有利于推動高質量發展的人才管理機制。以選人用人機制和激勵約束機制為重點，創新機制，搭建平臺，調動各類人才干事闖業的積極性，把人才優勢變成發展優勢。其次，構建有利于推動高質量發展的政府服務機制。站在國家戰略的高度，找準定位，理清思路，真正探索高質量發展的西安模式和西安經驗。最后，構建有利于推動高質量發展的人文法治環境。構建公平、合理、有序的市場競爭環境，激發人們創新進取的精神，為推動高質量發展培育適宜的文化土壤，以強有力的創新文化之魂引領西安高質量發展。

2.堅持創新引領。首先，轉換發展理念，提升經濟發展的質與量。經濟總量小是最大的市情,加快發展是最大的任務。要科學分析西安發展階段、特征和趨勢，找到高質量發展和高速增長的最佳結合點,實現“量”“質”并進。其次，提高發展效率，打造經濟發展的高水平。不斷提高全要素生產率，把擂臺賽、項目觀摩賽、季度點評會等有效舉措常態化，以更多硬措施把招商引資、平臺融資、產業引導基金、PPP、項目投資等大事繼續做好。最后，轉換發展動能，培育經濟發展的新引擎。加大對發展趨勢、競爭態勢、龍頭企業、新興技術的跟蹤研究，選擇市場前景廣闊、帶動系數較高、符合西安資源稟賦的產業領域，明確城市發展的主導產業和重點方向，重塑產業生態體系，提升城市競爭力。

(二)以園區建設為載體，搭建高質量發展新平臺

破解經濟總量小的難題，就要以招商為抓手、以園區為平臺，不斷培育企業群落和產業集群，強化產業根基。

1.制定產業集群發展戰略。培育若干個特色產業集群，形成支撐西安大發展、大突破、大跨越的新增長極。借鑒成都和武漢建立國際化產業園區的經驗，充分發揮西安在電子和半導體領域的產業優勢，加強產業集聚，打造以三星為龍頭的“西安韓國產業園”；支持中興振興、力挺華為發展，打造以中興和華為為龍頭的“國家創新產業園”；吸引全球頂尖科技資源在西安落地開花結果，打造“院士產業園”和“千人計劃產業園”；建設好“獨角獸培育基地”和“小巨人孵化基地”，培育更多“獨角獸”，打造更多“小巨人”。

2.做好專業化的定向招商與扶商工作。招商要有標準，園區要有定位，行業要有龍頭，服務要精準有效。

3.做好區域品牌的創建與傳播。區域發展也要有品牌，大到各區縣、各開發區，小到具體的產業園區，都應該有自身的定位和品牌。

(三)以招商引資為抓手，打造高質量發展新引擎

1.統籌招商工作。堅持把招商引資作為全市經濟工作的“一號工程”，形成“一把手”親自抓、各部門共同抓的工作格局。理順機制體制，由西安投資合作委員會來綜合統籌協調全市招商引資工作，形成招商引資全市“一盤棋”的統籌格局。

2.強化招商選資。注重招商質量和效益，加強城市營銷，開展精準化、專業化招商，著力在招大引強、聚新培優上實現新突破。

3.優化政策支持。要加強政策執行力度，細化和完善配套政策，形成政策合力，最大限度發揮政策效應。

4.抓好項目建設。深化重大項目領導包抓制度，強化項目建設績效評估，不斷提高項目開工注冊率、資金到位率、竣工投產率。持續開展重大項目集中開工、示范觀摩等活動，統籌推進重點項目建設。

(四)以實體經濟為依托，夯實高質量發展新根基

1.推進工業經濟高質量發展。創建制造業高質量發展國家級示范區，扎實推進工業強市戰略。妥善應對陜汽發展戰略變化對西安汽車工業發展的影響，圍繞陜汽、吉利、比亞迪等大型企業，建設好產業配套園區，以龍頭骨干企業帶動汽車產業做大做強。

2.支持民營經濟高質量發展。破除民營企業發展隱性障礙，推動傳統民營經濟向新民營經濟轉型，促進民營經濟升級發展，打造新型民營經濟示范城市。

3.推動文化旅游融合發展。建設世界一流旅游目的地，不斷提升西安文化影響力，以文化活動滋養文明氣象。

(五)優化環境的為基礎，營造高質量發展新生態

1.切實構建和諧平衡的生態環境。設立“西安生態日”，切實推動綠色發展，借鑒廈門和青島的城市綠化美化經驗，打造美麗街區，建設充滿活力的美麗城市，創建國家生態文明建設示范區。

2.持續打造優質高效的政務環境。深化“行政效能革命”，為群眾和企業提供優質服務，營造發展的好氛圍和新優勢。

3.加快培育健康文明的人文環境。著力整頓和規范市場秩序，努力構建公平、合理、有序的市場競爭環境，激發人們創新進取的精神，為創新發展培育適宜的文化土壤，以強有力的創新文化之魂引領西安發展。

(六)以民生福祉旨歸，開拓高質量發展新境界

1.探索新路，確保教育公平。加大對公辦學校的投入，健全公辦學校的激勵機制，提升公辦學校的教育質量，有效破解公辦學校和民辦學校之間的不平衡格局。糾正擴張型的“名校+”復制模式，逐步消除一些房地產項目與名校入學指標掛鉤的做法，讓人民群眾不再為“教育房產化”而焦慮，讓努力學習的孩子都能夠靠自己的實力公平地接受更好的教育。

2.落實政策，實現穩健發展。落實好“房住不炒”和“穩健發展”的政策要求，深化住房制度改革，探索住房保障的有效機制和房地產穩健發展的長效機制，讓每一個西安人尤其是年輕人都深愛西安，共同建設美好西安。

3.掃黑除惡，建設平安西安。國以民為天，民以安為先。為使老百姓真切感受、切實享有全方位的安全感，必須聚力信息化、法治化、精細化，建設“紅色物業”“幸福社區”和“平安街區”，打造“中國最安全城市”。