加強重點排污單位監管之我見

打好污染防治攻堅戰是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。黨的十九大以來，各地全力以赴打好污染防治攻堅戰，取得了重大進展。同時，有些地方污染防治中也存在一些問題，尤其是一些重點排污單位超標排放、違法排污以及篡改或偽造自動監測數據行為時有發生，已成為環境問題的重要源頭，加強重點排污單位監管刻不容緩。

一、目前重點排污單位監管存在的主要問題

1、名錄管理沒有嚴格落實。一些地方在落實名錄監管的過程中，沒有嚴格按照原國家環境保護部2017年11月印發《重點排污單位名錄管理規定（試行）》的要求篩選確認重點排污單位，甚至幫助企業規避監管，造成符合篩選條件的未實際納入名錄，而部分長期停產、廢水零排放等不符合篩選條件的，卻納入了重點排污單位，使得名錄管理不精準不科學。

2、環境違法行為的處罰力度不夠。在現行的環保法律法規中，禁的多，罰的少，且罰款數額過低，容易導致在環境執法中出現“兩高一低”的現象，即守法成本高、執法成本高、違法成本低的情況，導致對破壞環境的不法行為不能給予應有的制裁。法律賦予環境行政執法的權限不足，環保部門沒有行政強制權，對拒不履行環境行政處罰決定的行為，環保部門缺乏必要的查封、凍結、扣押、沒收等行政強制手段，只能申請人民法院強制執行，造成環境行政執法疲軟，有法難依，嚴重影響了環境執法工作的進行。

3、環境執法人員素質有待提高。由于環保執法工作面廣，涉及多個領域和學科，所以執法人員不但要具備基本政治素質、道德素質，而且還應該具有比較廣泛的科學知識和相應的專業技能。雖然目前環保執法人員隊伍的總體素質在不斷提高，但環保執法工作的高要求和執法隊伍素質偏低的矛盾仍然突出。

4、排污單位的自行監測管理能力不強。一是硬件投入不足。部分排污單位實驗室基本工作條件達不到要求，設備普遍簡易、老舊，缺少符合標準規范的采樣、分析等儀器設備；有的排污單位為追求經濟利益，人為干擾監測數據。二是人才儲備不足。部分排污單位的環保從業人員未接受環境保護和環境監測專業知識培訓，缺少監測分析人員，多數都是兼職從事監測分析；缺少專業的監測管理人員，在運維管理、實驗室管理、信息發布上存在不少問題。三是自行監測質量保證和質量控制不到位。通常表現在排污單位現場的監測方案內容不全面，排污口設置不規范，監測點位、監測指標未按照標準方法、頻次開展監測等。四是信息公開力度不夠。自行監測信息公開環節的問題主要體現在排污單位未定期公開發布自行監測數據，公開的監測數據與原始記錄不一致等。

二、加強重點排污單位監管的幾點建議

1、嚴格落實名錄管理。《重點排污單位名錄管理規定（試行）》明確提出，設區的市級地方人民政府環境保護主管部門必須嚴格按照規定，對符合篩選條件的排污企業以及排污口設在江河、湖泊的企業，應全部納入重點排污單位名錄，并一律安裝聯網自動監控設備。山東省生態環境廳2019年9月專門制定了《山東省重點排污單位名錄制定和污染源自動監測安裝聯網管理規定》，對符合《重點排污單位名錄管理規定（試行）》中水環境和大氣環境重點排污單位篩選條件，或者符合下列情形之一的排污單位應當納入本行政區域內水環境或者大氣環境重點排污單位名錄：（一）日均外排廢水量大于等于100立方米的；（二）向水源保護區和飲用水源區等水功能區河湖直接排放廢水的；（三）位于地表型飲用水水源地準保護區、自然保護區等敏感區域內，廢水直排環境的；（四）沿海各市直排海工業企業及城鎮污水處理廠；（五）污染物直排海及排入入海河流的涉氮重點行業企業；（六）排氣筒高度大于等于45米或者當量內徑大于等于1米的；（七）20噸及以上燃煤鍋爐或者排氣量相當于20噸及以上燃煤鍋爐的工業窯爐或者各類焚燒爐；（八）沖天爐、玻璃熔窯、以煤和煤矸石為燃料的磚瓦燒結窯、耐火材料焙燒窯（電窯除外）、炭素焙（煅）燒爐（窯）、石灰窯、鉻鹽焙燒窯、磷化工焙燒窯、鐵合金礦熱爐和精煉爐等；（九）排氣筒VOCS排放速率（包括等效排氣筒等效排放速率）大于0.5千克/小時或者排氣量大于10000立方米/小時的固定排放源；（十）生態環境主管部門認為其他應納入重點排污單位名錄的。生態環境部門要定期按比例開展抽查，發現有意規避名錄管理的問題要依法嚴肅處理。

2、完善環境行政執法的相關措施。多年來，國家環境立法不少，但由于違法成本低，對違規企業的經濟處罰并未取得應有的震懾效果，導致法律法規并未起到真正的約束作用。要改善和加強環境行政執法就必須盡快修訂和完善相關的環境保護法律法規，為環保執法提供強有力的法律依據，對一些不合時宜或存在著嚴重缺陷的法律法規應及時修改或廢止。要制定相應的實施細則，設置相應的法律責任，減少原則性規定，以增強環保法律的可操作性。加大對污染違法行為的處罰力度，提高處罰標準，以解決污染企業違法成本低而守法成本高的倒置現象。新修訂的《環境保護法》規定，企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令更改之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。“按日計罰”這一記重拳是針對企業拒不改正超標問題等比較常見的違法現象而采取的措施，目的就是加大違法成本。要賦予環保行政執法部門相應的行政強制權，如可以采取查封、凍結、扣押、沒收、責令停產等必要的強制措施。

3、提高環保執法人員的素質和業務水平。嚴格把好進人關，擇優選擇一批年輕化、知識化、能力強、能吃苦的人才進入環保執法部門。改善環保部門人員的專業知識結構，提高執法人員的素質。大力推進執法隊伍的規范化管理，做到文明執法和規范執法，樹立良好的環境執法形象。對執法人員的環境業務知識和執法的相關法律法規進行全方位、多層次的培訓，逐步提高他們的理論水平和解決實際問題的能力。配備必要的交通工具和先進環境監測、分析、檢驗儀器設備，提高污染源現場快速監測取證的能力，為環境執法提供強有力的科學依據。增加環保執法人員的責任意識、服務意識和廉潔意識，轉變工作方式，主動服務企業。

4、加強企業自動監控監管。重點排污單位環境信息公開是推進企業自覺守法、落實企業環境保護主體責任的重要措施，也是環境監管部門加強重點污染源監管、提升環境執法效能的重要手段之一。盡管法律已經明確了排污單位開展自行監測的法律責任，但由于目前正處于排污許可制度改革實施期，與政府部門主導的監督性監測相比，排污單位自行監測的基礎相對薄弱。讓自行監測發揮作用，是當前環保工作亟待解決的問題。排污單位要規范制定監測方案，加快安裝自動監測設備，盡快與生態環境部門聯網，并保證監測設備正常運行；規范保存監測檔案，保證各類原始記錄內容完整、準確并有相關人員簽字，至少保存三年備查；發現污染物排放超標要及時查找原因，采取有效措施降低污染物排放濃度，確保達標排放，同時向生態環境部門報告；規范自行監測信息公開，在獲得監測數據次日將相關信息錄入各地建立的“重點排污單位自行監測及監督性檢測信息公開平臺”，每年1月底前編制完成上年度自行監測情況報告，報送生態環境部門并同步上傳至信息公開平臺。生態環境部門要每月對排污單位自行監測方案的制定和執行情況進行抽查；定期對監測數據進行比對分析，發現數據異常要及時查找原因，鎖定問題，依法依規處理。對拒不開展自行監測，不按要求公開監測信息，存在弄虛作假行為或未按要求進行整改及整改不到位的，要按照有關規定嚴肅處理。存在涉嫌通過篡改、偽造自行監測數據等弄虛作假行為，企圖逃避監管違法排放污染物的，移送公安機關處理；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

污染防治既要有硬措施，又要健全政府、企業、公眾共同參與的新機制。從生態環境保護的長效機制建設看，應盡快建立有效的環境監管體系，實現途徑是制度建設和觀念改變同步，立法規范、國家強制、市場激勵、社會監督并舉。從國家治理體系和治理能力現代化的視角看，當前加強環境監管，必須加強法治建設，強調政府監管權力法定、決策與執法規范和透明。健全依法監管的程序，完善監管機構的內部控制機制，健全“自上而下”的內部問責機制。通過推動環境監管信息公開，監督企業排污行為的同時，監督環境監管機構的履職狀況，形成促使企業守法、促使監管機構有效履職的社會壓力，形成“自下而上”的外部問責機制。