“三權分置”背景下宅基地退出問題研究

鄭萍 沈陽工程學院法學院

隨著城鎮化進程的不斷推進，大量農村人口落戶城市，農村出現“空心化”現象。伴隨出現的是大量農村宅基地閑置。農村建設用地資源得不到有效配置，給統籌城鄉發展帶來障礙。2018年中央提出宅基地“三權分置”的制度改革，在保障宅基地集體所有權和確認成員資格權的基礎上，擴大宅基地使用權的權能范圍。2019年新修正的《土地管理法》規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”，這是在立法層面肯定了宅基地退出。通過宅基地退出制度供給，實現閑置宅基地資源的有效配置。

一、宅基地退出的涵義

宅基地退出是基于宅基地使用權而提出的概念，其本意即原宅基地使用權人放棄宅基地使用權。這里包括兩種情形：一種是原宅基地使用權人將宅基地的使用權讓渡給他人，另一種是原宅基地使用權人放棄申請宅基地，或將其交還集體經濟組織。有學者認為這兩種情形均構成宅基地退出[1]，也有學者認為第一種情形可以稱為轉讓，宅基地退出僅指第二種情形。從試點情況來看，宅基地退出多是針對“一戶多宅”、超面積占有或入戶城鎮放棄集體經濟組織成員身份的情形，因此，宅基地退出也指向第二種情形[2]。本文也針對第二種情形探討宅基地退出的機制創新。

二、宅基地退出的制度困境

（一）缺少頂層設計

當前，宅基地退出以試點運行的方式在全國各地開展，選中的試點地區情形各不相同，采用的退出模式呈現多元化。學界通過分析試點實踐中運行模式的利弊探討宅基地退出模式的制度設計，諸如宅基地退出渠道、宅基地退出補償、宅基地退出意愿，宅基地退出后處置、宅基地退出過程中農民利益保障等多方面內容，至今仍無定論。在“三權分置”背景下，宅基地退出制度設計依賴宅基地資格權的確認和宅基地使用權收益權能的實現，保障農民居住權、耕地紅線和生態紅線的基礎上，確認宅基地使用權人，在法律允許框架內推動宅基地使用權市場化，在改革宅基地制度體系整體考量的基礎上探討宅基地退出機制構建。

（二）農民利益保障制度不健全

第一，農民利益表達機制欠缺。農民作為宅基地使用權，是直接的利益相關者。在宅基地退出后規劃、利用、收益分配等問題上沒有與農民及時、全面的溝通，對宅基地使用權市場化后產生的收益農民缺少利益表達渠道和表達機制。第二，宅基地的發展權利益分配忽視了農民[3]。除居住保障以外，宅基地的土地發展權收益沒有考慮到農民的利益，在宅基地退出補償范圍中應該加入宅基地發展權收益分配的考量。

三、健全宅基地退出的制度供給

（一）加強宅基地退出的頂層設計

宅基地退出機制作為宅基地制度體系的一個環節，既要在實踐中探索經驗，又要及時提煉經驗形成制度。在當前“三權分置”的權利構造模式下，通過立法進一步明確宅基地使用權的權能邊界，使宅基地權利清晰化、法定化是當前的重要工作。特別是在宅基地使用權項下經營權的立法表達尤為重要。激活宅基地財產屬性就在于賦予宅基地使用權以經營性權能。宅基地退出機制需要建立在明確宅基地財產權屬性的基礎之上。

（二）加強對宅基地退出利益主體的權益保障

第一，健全宅基地權利人利益表達機制。在制度設計中要充分考慮宅基地退出機制中集體經濟組織和農戶的意愿，加強主體退出宅基地的動力機制建設。如福利政策安排機制、多占宅基地有償使用機制、宅基地復墾機制等[4]，村莊規劃編制要充分考慮宅基地退出后的利用規劃，聽取集體經濟組織和農民的利益訴求等。給予宅基地權利人以充分的尊重，提升宅基地使用權人退出的積極性，增強宅基地制度體系完善的內心動力。

第二，保障宅基地利益主體合法權益。宅基地退出機制的核心問題之一是利益保障。一方面要堅持宅基地居住保障功能不放松，另一方面就是要將退出的宅基地未來的發展權利益予以充分考量和科學合理分配，著重提高宅基地退出的補償標準，適度擴大宅基地退出的補償范圍。特別是宅基地轉為建設用地后可能帶來的增值收益要加入到宅基地退出補償的考量中，將該部分收益公平分配，增大農民分配比例，提升補償標準[5]，讓土地要素流轉帶來的收益惠及農民。