無犯罪記錄證明該由誰開

蔡輝　洪啟民

近年來，各級政府大力“減證”放權，開展了證明事項清理工作。無犯罪記錄證明因與個人切身利益息息相關，直接關系到證明對象能否從事特定職業或活動，遂得以保留下來。并且，由于居民就業、入伍、入黨、升學、出國等需要，開具無犯罪記錄證明的需求還在日漸增長。以廣東的情況為例，廣東公安機關高度重視民生服務事項，出臺申請辦理無犯罪記錄證明規范性文件，開發信息系統并上線“粵省事”平臺，2019年出具無犯罪記錄證明達54.33萬份，實現了群眾辦理該證明“零跑腿”。但不可否認的是，這項工作中也遇到了一些問題亟待解決，其中首要的問題就是無犯罪記錄證明到底是不是應該由公安派出所來開具。

我們認為，盡管我國的無犯罪記錄證明辦理工作已逐漸規范，特別是近年來信息化的飛速發展為辦理該證明提供了諸多便利，但在當前尚未建立全國統一的犯罪信息庫的情況下，囿于公安機關對犯罪信息掌握的局限性，且從職責定位上也不宜由公安機關來出具該證明，因此建議國家盡快出臺立法，建立健全我國犯罪記錄制度，并規定由人民法院負責出具無犯罪記錄證明。

一、無犯罪記錄證明由公安派出所開具的由來

很多人都以為，無犯罪記錄證明是中國的“特產”，但事實上，它是一個完完全全的“舶來品”。18世紀中葉，英國倫敦弓街（Bow Street）的司法機構出現了記載犯罪詳細信息的登記冊，這被認為是世界最早的為維護社會穩定和風險管理而記載與儲存犯罪活動信息的一種嘗試。1750年，英國有了專門的機構（Universal Register Office）向雇主提供未來員工的背景信息。隨著雇主申請查詢潛在員工背景信息的數量越來越多，以及普通公眾對兒童保護和再犯罪問題越來越關注，1901年，英國政府成立了全國性的犯罪記錄辦公室（Criminal Record Office）來管理犯罪信息。

新中國成立初期，公安機關根據法律法規賦予的職權，通過戶口登記等日常工作，來掌握轄區戶籍人員有無違法犯罪情況。1954年，《公安派出所組織條例》（已于2009年廢止）賦予公安派出所“依照法律管制反革命分子和其他犯罪分子”和“管理戶口”等職權;1958年《戶口登記條例》規定，“被逮捕的人犯，由逮捕機關在通知人犯家屬的同時，通知人犯常住地戶口登記機關注銷戶口”，“被人民法院、人民檢察院或者公安機關釋放的人，憑釋放機關發給的證件申報遷入登記”。基于此，在實踐中，公安派出所配合其他單位對人員進行政審考察時，會加具有無違法犯罪的意見。并且，在當時也只有公安派出所覆蓋全國城鄉，從實踐上看，派出所加具這一意見也是最實際、最方便群眾的舉措。

改革開放以來，國內居民前往國外特別是西方發達國家留學、就業和移民的情況越來越多，多數西方國家對申請本國簽證、定居和入籍都要求申請人沒有犯罪行為。一些外資企業進入中國后也要求審查員工有無犯罪背景。如美國《移民和國籍法》第1182條規定，因違背道德（Moral Turpitude）的行為而被定罪，或因兩種以上罪行合計被判處五年以上刑期的，不得移民美國。各國對此類證明的叫法不一，但大致的內涵相近，都是登記犯罪記錄（Criminal Records）信息的一種文書。我國一直沒有關于此類證明的規定，于是繼續沿襲傳統的政審做法，群眾一般到戶口所在地的公安派出所開一張證明，說明其未受到相關刑事處罰，在對該證明進行翻譯和公證后，作為申請簽證和移民的證明文件。各地公安機關開具的證明也沒有統一規范的名稱和格式。

2012年5月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部五部門出臺了《關于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》（法發〔2012〕10號，以下簡稱《犯罪記錄制度意見》），標志著我國探索建立犯罪記錄制度正式拉開序幕。該意見提出建立犯罪人員信息庫和相關部門的犯罪人員信息通報機制，公安機關、國家安全機關、人民檢察院和司法行政機關分別負責受理、審核和處理有關犯罪記錄的查詢申請。這些機關在向社會提供犯罪信息查詢服務時，嚴格依照法律法規關于升學、入伍、就業等資格、條件的規定進行。2016年8月3日，公安部等十二部門《關于改進和規范公安派出所出具證明工作的意見》（公通字〔2016〕21號），明確了公安派出所開具證明的九類情形，其中一類為“無犯罪記錄證明”。這是部委規范性文件中首次明確派出所開具的這項證明的名稱。

根據公安部等十二部委的意見，各省級公安機關都制定了相應的規范性文件，明確無犯罪記錄證明的內容、樣式和開具流程。2019年1月8日，經試行三年后，廣東省公安廳出臺了《關于申請辦理無犯罪記錄證明的規定》（粵公規〔2019〕1號），規定無犯罪記錄證明的申辦人員、事由、程序、時限、樣式等，并制定了內部工作指引，開展信息化建設，實現網上申請和寄送服務。當前，無犯罪記錄證明的使用范圍越來越廣，不僅用于出國出境，許多職業或活動以及公司上市等都要求相關人員沒有犯罪記錄。在廣東，因就業需要出具此證明就占到了七成。

二、公安機關開具無犯罪記錄證明遇到的難題

近年來，公安機關不斷規范無犯罪記錄證明辦理工作，但實踐中也遇到許多難題，出現了權責不一致的困境。突出表現在以下三個方面。

首先，難以避免司法邏輯沖突。公安機關是打擊犯罪活動的偵查部門，是刑事案件辦理的起始部門。根據《刑事訴訟法》規定，公安機關在刑事案件偵查終結后將案件移送檢察院起訴，由檢察院向法院提起公訴，經法院審判作出有罪判決后，方可認定某個人有犯罪記錄。從司法邏輯上講，一個人是否犯罪，犯了什么罪，是法院說了算，而不是公安機關說了算。由刑事案件辦理的起始部門公安機關對負責定罪量刑的人民法院作出的判決和裁定進行證明，顯然不符合司法邏輯，其證明的權威性也極易引發質疑。

其次，公安機關無法全面掌握犯罪信息。公安機關負責大部分刑事案件的偵查，但還有相當種類的刑事案件不屬于公安機關的偵查管轄。如根據《刑事訴訟法》《監察法》等規定，國家安全機關辦理危害國家安全的刑事案件，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，檢察機關保留立案偵查14種職務犯罪等。此外，自訴案件由法院直接受理。2012年出臺的《犯罪記錄制度意見》提出，“由公安機關、國家安全機關、人民檢察院、司法行政機關分別建立有關記錄信息庫，并實現互聯互通，待條件成熟后建立全國統一的犯罪信息庫”，但該信息庫目前尚未建立。2004年4月，公安部組建的全國違法犯罪人員信息系統正式運行，實現了公安系統內部的信息共享，但僅限于公安機關辦理的刑事案件，且許多歷史犯罪信息也未能全部錄入到系統中。2003年，公安部出臺三十項便民利民措施，取消了被判處徒刑、被決定勞動教養的人員注銷戶口的規定。最高人民法院雖規定“判決生效后還應當送達被告人的所在單位或者原戶籍所在地的公安派出所”，但實踐中沒有或未及時將判決書送達被告人戶籍地公安派出所的問題相當普遍。此外，刑滿釋放人員安置幫教、社區矯正工作實施的主體則是司法行政部門，公安機關亦無法全面掌握這類信息。

第三，公安機關辦理無犯罪記錄證明缺乏立法支撐。當前，我國犯罪記錄制度的法律基礎是2012年五部門出臺的《犯罪記錄制度意見》，可以認為屬于司法性聯合指導文件，但其法律層級過低，規定亦過于籠統，缺乏可操作性，且近年來未能進一步落實和推進。各地公安機關依據沒有法律效力的內部規范性文件辦理此證明，這一屬于行政確認的具體行政行為，一旦發生行政復議和行政訴訟，在缺乏上位法規定的情況下，極易處于被動局面。

三、應該由誰來開具無犯罪記錄證明

綜上，在計劃經濟時代，公安派出所能夠準確掌握轄區常住人口的違法犯罪情況，但改革開放后，隨著我國的快速城鎮化和人口大流動，僅廣東當前就有逾四千萬流動人口，許多常住人口的戶口也發生過多次遷移，多種原因導致公安派出所目前已無法全面準確掌握轄區人員有無犯罪情況。同時，從法律規定和司法邏輯兩方面來看，由公安派出所開具無犯罪記錄證明也缺乏立法支撐且存在司法邏輯沖突。那么，應該如何進一步規范無犯罪記錄證明的開具？由誰來開具無犯罪記錄證明更為準確且符合司法邏輯？

首先，犯罪記錄制度是國家的基礎信息管理制度，犯罪數據的查詢、使用、封存與公共利益和犯罪人員合法權益息息相關，不應該由低位階立法來規范。建議國家立法機關盡快制定犯罪記錄法，建立和完善我國犯罪記錄制度，從而也讓無犯罪記錄證明的開具獲得應有的立法支撐。

其次，2013 年，最高人民法院頒布的《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》要求，各級法院的裁判文書除特殊情況外都應在統一的裁判文書網公布，并以實名公布為原則、以匿名公布為例外。考慮到所有的有罪判決均為人民法院作出，法院是證明個人是否有犯罪記錄的最權威部門，同時隨著人民法院建設的長足發展，時至今日，人民法庭也已遍布全國城鄉，也是老百姓家門口的“權威機關”，加上完善的網絡辦事服務系統的全面普及，由人民法院開具無犯罪記錄證明早已不存在任何物理性障礙。

因此，本文建議：由最高人民法院牽頭，盡快建立全國犯罪記錄信息庫，在完善相關立法的基礎上，由人民法院通過信息化手段提供查詢和出具無犯罪記錄證明服務，既服務廣大居民，又極大提高無犯罪記錄證明的準確性、權威性和時效性。

（作者簡介：蔡輝，廣東省公安廳治安管理局局長，法學博士;洪啟民，廣東省公安廳治安管理局副科長，管理學碩士）