美國南海政策正出現危險轉型(縱橫)

朱鋒

美國國務卿蓬佩奧最近就南海問題發表政策聲明，無端質疑中國在南海的島礁主權，公然否定中國在南海的海洋權益。這一政策聲明不僅是美國南海政策的歷史性大倒退，更揭示了美國不惜挑動南海沖突與對抗、進一步插手和干涉南海爭議、妄圖借此進一步遏制中國的戰略企圖。

美國這份南海聲明不會改變中國基于歷史和法理在南海享有的島礁主權與海洋權益。但對美國釋放出的這一危險信號必須保持高度警覺。

南海已成美國對華打壓抓手

中國在南海享有的島礁主權和海洋權益具有強大的歷史和法理依據。二戰結束前的《開羅宣言》和《雅爾塔協議》明確聲明，日本在戰時竊取的亞洲國家領土必須歸還受害國。這其中就包括軍國主義日本非法占領的西沙和南沙群島。1947年南京政府公布的《南海諸島位置圖》劃定了南海斷續線，為中國基于南海斷續線享有南海資源的歷史性權利公開申告世界。

1952年的《舊金山和約》由于美國對新中國的敵意與排斥，中國未被邀請參會。但在日本和臺灣國民黨當局簽署的雙邊協議中，進一步確認了中國對南海諸島的主權。1982年國際社會簽署的《聯合國海洋法公約》同樣認可歷史性海洋權益的基本訴求。2016年菲律賓單邊提起的所謂南海仲裁案錯誤引用相關數據，隨意解釋公約條款的法律意涵，中國拒絕接受仲裁裁決是必然。

美國政府對南海島礁主權和海洋權益爭議曾長期采取“不持立場”態度。這一是因為美國不是南海主權爭議的當事國，依據法理要求的非當事方不應涉入原則，美國沒有“高調插嘴”的合法性；二是南海主權爭議涉及中美兩國與東盟聲索國的復雜關系，美國強行介入只會激化沖突，傷害南海局勢的穩定與合作；三是中美關系自1979年正常化以來，協調、合作基礎上的關系穩定需要美國只是充當“旁觀者”。

事實上，無論1988年中越南海沖突還是1995年中菲美濟礁爭議，當時的美國政府基本保持了“中立”，更多表達的是希望南海爭議“和平解決”的立場。1974年中越西沙海戰，當年的美國政府同樣采取了低調回應。2012年的中菲黃巖島對峙，美國曾一度充當“和事佬”，希望雙方平息爭議。

2013年奧巴馬政府第二任期宣布“重返亞太”戰略，當時的國務卿希拉里高調斷言，美國在南海也有“國家利益”；隨后華盛頓竭力支持所謂的菲律賓南海仲裁案，啟動在南海的“航行自由”行動，但美國政府沒有放棄南海主權和海洋權益爭議的“中立立場”。2014年美國務院公布的南海政策文件，開啟了美國公開質疑中國南海訴求的惡例，但仍然不至于“否定”中國的南海權益主張。

蓬佩奧最近的南海政策聲明徹底篡改了美國以往歷屆政府奉行的基本南海政策，更是顛覆在國際主權和海洋權益爭議中，非當事國不應高調非法“卷入”的國際實踐。雖然蓬佩奧在聲明中頻頻引用《聯合國海洋法公約》和菲律賓仲裁案，妄圖給美國的“南海新政”披上“合法外衣”，但其本質是特朗普政府借疫情從政治、外交和戰略等層面打壓與遏制中國的現實需要。

南海局勢變得更加險惡

新冠疫情在美國持續蔓延，特朗普政府不僅持續為自己失敗的抗疫政策向中國“甩鍋”，更擔心疫情可能成為改變美中力量對比、有利于中國崛起的“戰略機遇”，于是開始了一波接一波的對華打壓和遏制。疫情成了美國對華實施瘋狂“報復戰略”最突出的國內政治和政策需要。

蓬佩奧的新南海政策聲明只是這種非理性、完全基于特朗普政府和共和黨右翼勢力霸權心態打壓、報復中國舉措中的一環，背后的政策與戰略含義值得我們高度警覺。

首先，這份聲明將美國在南海爭議中的角色定位，從以往的“和平保障者”變成了以美國選擇的方式進行操作的“爭議仲裁者”。這種角色轉換不是單純地否定中國南海權益，更是借著南海權力博弈分化中國和東盟國家關系，拉攏和培植更多美國盟友和伙伴，試圖讓南海地緣戰略態勢完全朝著美國利益的方向發展。

其次，這份聲明也投射出美國將在南海增強和擴大軍事存在、試圖提升美國在南海的威懾力和戰斗力建設、今后甚至將尋求重新在南海開辟常規化軍事基地的戰略含義。否定中國的南海權益主張，無非是為制造從軍事上直接介入南海爭議、加緊對華南海軍事沖突規劃和準備的內政和外交“借口”。

第三，這份聲明預示著美國已下決心在南海爭議中從臺后走到臺前，將會事實上鼓勵和慫恿東南亞的某些南海權益聲索國采取更具對抗性和挑釁性的行動。

當前，中國和東盟“南海行為準則”（COC）的談判正處在關鍵期，COC單一文案“二讀”審議將要進行。中國-東盟共同維護南海穩定、通過雙邊談判解決各項爭議的“雙軌機制”依然可行可信。然而，特朗普政府無視中國和東盟合作的決心，在繼續把南海局勢攪渾攪亂的同時，試圖強化對華戰略競爭中的“南海陣地”。

應對美方挑釁更需戰略眼光

特朗普政府的“中國攻勢”從貿易戰、科技戰、媒體戰、人才戰擴大到南海戰、甚至圍繞香港問題可能觸發的金融戰，未來的中美關系已不允許我們再有過多幻想。美國在疫情中的戰略焦慮已經演變成不加掩飾的對華敵意和惡意，對此，該是我們做好應對中美關系嚴峻與復雜變化的各種準備的時候了。

美國如此打壓中國，說到底，是華盛頓的反華鷹派依仗美國單極霸權的權力優勢，想在美國依然保持對華顯著力量領先之際“打疼”中國。這種在人權、自由和規則口號下赤裸裸的權力邏輯還會繼續膨脹。此次此刻，我們更需要有戰略眼光、從長計議，既不能讓幾代人辛苦培育和發展起來的中美互利合作大局被美國的反華派耗盡，更不能簡單順著對方的反華節奏起舞。14億中國人的凝聚、團結和進步，是我們最終跨越中美關系這場挑戰的關鍵。▲

（作者是南京大學國際關系研究院院長）