排污許可制度現(xiàn)狀與改革研究

李舜斌　于婷婷　江洪龍

摘要：排污許可制度是我國生態(tài)文明改革的重要決策之一，是環(huán)境管理體系的核心。2020年是我國實(shí)現(xiàn)排污許可制度全面覆蓋的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。本文通過調(diào)研排污許可證核發(fā)過程，對(duì)排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、監(jiān)察執(zhí)法、總量分配等制度的銜接問題進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：排污許可;制度改革;融合銜接

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）06-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.06.117

Analysis about the status and reform of emission permit system

Li Shunbin，Yu Tingting，Jiang Honglong

（Academy of Environmental Planning&Design. Co.，Ltd.，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093，China）

Abstract：The emission permit system（EPS）is one of the decisions of ecological civilization in China， and the core of the environmental management system. 2020 will be the key for the comprehensive coverage of EPS in China. The convergence of EPS and the environmental impact assessment， supervision and enforcement， and distribution system was analyzed through the investigation of the emission permit issuance.

Key words：Emission permit system;Reform;Convergence

排污許可制度是國際通行的基本環(huán)境管理制度。一些西方國家在20世紀(jì)70年代即開始通過立法建立排污許可證制度，構(gòu)建管理部門、社會(huì)及企業(yè)全參與的監(jiān)管與自我監(jiān)管機(jī)制。我國排污許可制度較發(fā)達(dá)國家起步較晚，目前正處在排污許可制度改革的關(guān)鍵時(shí)期。根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的要求，到2020年底要實(shí)現(xiàn)固定污染源的排污許可制度的全面覆蓋。

1 排污許可制度改革現(xiàn)狀

我國在1989年即提出包含排污申報(bào)登記與排污許可證制度在內(nèi)的環(huán)境管理五項(xiàng)制度。后續(xù)修訂的《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等進(jìn)一步提出在我國施行排污許可管理制度的明確要求。

《實(shí)施方案》對(duì)完善污染物排放許可制度、實(shí)施企事業(yè)單位排污許可證管理做出詳細(xì)部署。2019年12月，《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》正式施行，通過增加登記管理類別，囊括706類固定污染源，基本實(shí)現(xiàn)了陸域固定污染源的全覆蓋。

從核發(fā)第一張全國排污許可證到2019年底，共計(jì)出臺(tái)了54項(xiàng)排污許可技術(shù)規(guī)范，核發(fā)排污許可證15.7萬余張，登記排污信息6.5萬余條。“一個(gè)名錄、一套標(biāo)準(zhǔn)、一張表單、一個(gè)平臺(tái)、一套數(shù)據(jù)”的“一證式”管理工作正在有序開展。

2 排污許可制度改革存在的問題

排污許可證核發(fā)是排污許可制度改革的關(guān)鍵。目前各地排污許可核發(fā)工作仍存在諸多問題，排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、監(jiān)察執(zhí)法、總量分配等制度的未能有效融合，直接影響“一證式”環(huán)境管理制度的建立。

2.1 上位法律缺失

對(duì)“未批先建”、違反“三同時(shí)”的企業(yè)，多地管理部門采取了“一刀切”不予核發(fā)和整改期限內(nèi)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)兩種不同的做法。前者導(dǎo)致企業(yè)繼續(xù)游離于管理制度之外，自我約束準(zhǔn)則缺失，對(duì)監(jiān)管造成極大困難;后者雖然通過排污許可將這部分企業(yè)納入監(jiān)管范圍，但補(bǔ)辦環(huán)評(píng)這一要求本質(zhì)上與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相悖，變相承認(rèn)了補(bǔ)辦環(huán)評(píng)。同時(shí)，由于各地的未批先建企業(yè)普遍規(guī)模較小、管理落后，無法滿足現(xiàn)有的環(huán)評(píng)審批要求，面臨排污許可證被吊銷后無證排污的尷尬局面。

由于現(xiàn)行環(huán)保法、大氣和水污染防治法僅對(duì)排污許可提出要求，缺乏可操作性，上位法律的缺失使地方管理部門面對(duì)環(huán)保手續(xù)缺失的情形只能按照《環(huán)評(píng)法》等法律法規(guī)來執(zhí)行，制度銜接工作困難重重[1]。

2.2 管理部門理解存在偏差

作為一項(xiàng)行政許可，根據(jù)“市場(chǎng)主體‘法無禁止即可為、政府部門‘法無授權(quán)不可為”的要求，符合核發(fā)要求的企業(yè)就依規(guī)予以核發(fā)排污許可證，管理部門不得在規(guī)定之外設(shè)置政策障礙。但是由于排污許可證兼具行政許可和管理要求的特殊性，個(gè)別管理部門對(duì)制度理解存在偏差，將排污單位的“身份證”誤解為“合法證明”，將其視作企業(yè)行為合法性的背書，出現(xiàn)了對(duì)符合許可要求但不能完全滿足管理要求的企業(yè)不予核發(fā)的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致企業(yè)陷入因違法無法取得排污許可證、無證排污又繼續(xù)違法的死循環(huán)，影響了排污許可制度全面覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 技術(shù)規(guī)范體可行性不足

規(guī)范中要求將績效法核算的污染物限值與總量控制指標(biāo)進(jìn)行“兩者取嚴(yán)”確定最終許可排放量，部分地區(qū)出于總量減排的目的，還要求與實(shí)際排放量進(jìn)行“三者取嚴(yán)”。該做法雖以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，但由于歷史原因，如部分規(guī)范中的因子早期環(huán)評(píng)不涉及、早期僅控制非甲烷總烴無法滿足當(dāng)前揮發(fā)性有機(jī)物控制要求，導(dǎo)致管理部門在總量許可上出現(xiàn)了諸多做法，譬如針對(duì)部分因子早期不涉及的問題，即存在不予許可總量、按照技術(shù)規(guī)范計(jì)算、按照早期環(huán)評(píng)進(jìn)行折算等多種許可方式。

排污許可制度改革的目的之一是建立由下向上的總量控制制度，將總量控制的責(zé)任回歸企事業(yè)單位。由于現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范體系的不完善，不同地區(qū)總量許可出現(xiàn)了較大差距，一方面造成地區(qū)間的不公平，另一方面也違背了排污許可“一證式”的要求。

3 建議

3.1 加快推進(jìn)立法工作

排污許可法律法規(guī)的出臺(tái)，不僅能有效鞏固排污許可制的核心地位，賦予其更加充分的法律效力，也能厘清與各環(huán)境管理制度之間的法律關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)排污許可制度與其他相關(guān)制度融合銜接的關(guān)鍵。

新的律法中應(yīng)對(duì)許可證申請(qǐng)、監(jiān)管部門核定、許可證公示、聽取公眾意見、頒發(fā)許可證、運(yùn)行監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方面進(jìn)行程序規(guī)定;整合涉及排污許可法律責(zé)任的各項(xiàng)規(guī)定，建立完整明晰、符合法理、便于操作的法律責(zé)任體系[2][3]。從國家層面統(tǒng)一，指導(dǎo)各地許可證的發(fā)放和管理工作，推動(dòng)地方結(jié)合排污許可制度和地方實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，促進(jìn)排污許可的全覆蓋。

3.2 加強(qiáng)政策宣傳培訓(xùn)

上級(jí)管理部門應(yīng)針對(duì)各地在執(zhí)行方面的差異，通過下發(fā)指導(dǎo)意見、開展培訓(xùn)等方式統(tǒng)一各地區(qū)對(duì)制度的理解，確保核發(fā)工作的公平公正。各地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)溝通，針對(duì)核發(fā)問題互通有無，對(duì)核發(fā)人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，提升基層管理水平，進(jìn)一步規(guī)范許可證核發(fā)工作。

此外，部分企業(yè)對(duì)排污許可證的要求不明確、不重視，證書下發(fā)后便束之高閣，地方管理部門可針對(duì)管理辦法中排污者的責(zé)任以及許可證執(zhí)行中的要求開展培訓(xùn)，從法律法規(guī)層面激發(fā)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，從技術(shù)層面對(duì)執(zhí)行中的達(dá)標(biāo)判定分析、執(zhí)行報(bào)告編寫等進(jìn)一步規(guī)范化。

3.3 完善技術(shù)規(guī)范體系

上級(jí)部門需加快出臺(tái)行業(yè)技術(shù)規(guī)范，并對(duì)已發(fā)布的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行完善修訂。制定技術(shù)規(guī)范時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及中小企業(yè)的特殊性，強(qiáng)化技術(shù)規(guī)范的可行性及覆蓋面。針對(duì)各地差距較大的問題，可賦予地方管理部門一定的自由裁量權(quán)。此外，應(yīng)繼續(xù)開展排污許可與環(huán)評(píng)在源強(qiáng)核算方面銜接的技術(shù)方法、污染防治最佳可行技術(shù)、自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬與執(zhí)行報(bào)告、監(jiān)管執(zhí)法、達(dá)標(biāo)判定方法等方面的研究，構(gòu)建和完善包含許可技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測(cè)指南、可行技術(shù)體系、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的完整的排污許可技術(shù)體系，支撐排污許可制度改革的順利實(shí)施。

4 結(jié)語

2020年將通過完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，基本建立法律體系完備、管理體系高效、技術(shù)體系科學(xué)的控制污染物排放許可制，對(duì)固定污染源實(shí)施全過程和多污染物協(xié)同控制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。以排污許可證制度為核心的固定污染源環(huán)境管理體系，將有效落實(shí)排污單位主體責(zé)任，提升排污單位的環(huán)境管理水平，大力推動(dòng)我國當(dāng)前的生態(tài)文明體制改革步伐。

參考文獻(xiàn)

[1]張瑜，沈莉萍，李舜斌.我國排污許可制度現(xiàn)狀的研究[J].低碳世界，2017（11）：7-9.

[2]程言君.全力將排污許可制改革向縱深推進(jìn)[N].中國環(huán)境報(bào)，2019-12-17（003）.

[3]孫佑海.排污許可制度：立法回顧、問題分析與方案建議[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2016，38（02）：1-5.

[4]林業(yè)星，沙克昌，王靜，黃磊.國外排污許可制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2020，42（01）：14-18.

收稿日期：2020-05-02

作者簡介：李舜斌（1989-），男，漢族，碩士研究生，工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理制度。