歐洲“政府衛星通信”計劃發展模式

付郁（北京空間科技信息研究所）

“政府衛星通信”（GOVSATCOM）計劃是歐洲防務局（EDA）發起的衛星通信能力共享共建計劃，旨在整合并滿足歐洲各國軍方在執行軍事任務、政府民用部門在邊界監視和應急救災等行動中共同的衛星通信需求。

1 歐洲現有通信能力差距

歐盟（EU）把GOVSATCOM計劃涉及的各類用戶在執行任務時所遇到的風險與問題展開分析，形成了問題樹。全部問題可以分解為三個方面，包括供需分散、不能滿足緊急安全需求，以及快速變化的環境。

一是供需分散問題突出，導致采辦成本高、應用效率低。意大利、法國、德國、英國等歐盟國家目前擁有或正在建設完全由政府控制的軍事或軍民兩用通信衛星系統。但是，政府衛星往往無法被另一個國家的安全部門使用，這就導致在現有模式下，一些成員國安全部門無法通過國家之間的能力共享獲得所需的安全衛星通信能力，而擁有政府通信衛星系統的成員國則面臨著高昂的投資成本，卻缺乏足夠手段提高投資回報比。在需求端，歐盟安全部門的需求非常分散，這導致對那些需求和資源有限的安全部門而言，獲得商業衛星通信容量和服務的合同成本十分高昂。

二是緊急安全需求難以預測，既有能力響應速度和安全等級存在不足。對歐盟所有的安全部門而言，在不可預測情況下確保獲得并能夠使用足夠的容量至關重要。例如在重大森林火災或地震等危機情境下，地面光纖和信號塔都將失效，衛星通信是最有效的解決方案，但目前大多數歐盟成員國以及歐盟的一些部門并不具備這種能力。歐洲GOVSATCOM計劃的一些用戶需要確保一定程度的信息安全，例如歐盟代表團或成員國大使利用通信衛星傳輸的信息需要確保保密、完整、不丟失和真實。目前，歐盟用戶遭遇的信息安全問題主要包括重要衛星通信系統遭受賽博攻擊、敏感數據和信息被截取、通信鏈路被竊聽等。

三是安全環境和技術形態快速變化，需要與時俱進的衛星通信服務。近些年歐盟面臨的政治和安全環境發生巨大變化，特別是歐盟內外部威脅的起源、特點和激烈程度的變化尤為明顯。在此情況下，歐盟安全部門更加強調衛星通信能力和服務的可持續性和安全性。同時，衛星通信技術的快速發展，需要GOVSATCOM系統及其使用方式在壽命周期內要快速適應不斷變化的威脅以及新技術發展。

2 GOVSATCOM發展模式

歐盟GOVSATCOM能力需求問題樹

歐洲針對GOVSATCOM計劃提出了5種發展模式。同時考慮到歐盟航天發展的需求，以及現有系統的未來發展方向，以2025年為分界線，展開為兩個時間段進行分析：第一階段到2025年，假設歐盟成員國既有的空間基礎設施維持不變；第二階段則是2025年以后，假設歐盟成員國既有的空間基礎設施進入壽命末期，開啟更新換代。

基線情景

基線情景是指歐盟目前的衛星通信發展情況，主要是在政府用戶需求端沒有進行需求整合，衛星通信能力供應端沒有進行能力整合。基線情景下，分散需求整合、安全要求協調，以及軍民協同和歐盟及成員國之間的協同等問題都無法解決，而且，隨著未來需求不斷增長，以及同時存在的區域不穩定性、賽博攻擊和混合威脅不斷增加，歐盟安全用戶使用衛星通信能力的風險也隨之增加。商業衛星通信服務商雖然面向全球市場提供商業服務，但其更傾向于優先滿足主流商業電視廣播公司的訂單需求或者美國國防部等大用戶的大額訂單需求，歐盟由于需求分散則導致歐盟用戶無法獲得有效的專用解決方案。目前看，歐盟一些國家已經在使用美國寬帶全球衛星通信系統（WGS）以滿足其能力需求，如果保持當前基線情景，這一趨勢將更加明顯。

商業主導模式

商業主導模式下，GOVSATCOM計劃對歐盟及其成員國的需求進行統籌考慮，由經過認證的商業運營商提供衛星通信服務。需求整合按照服務類別展開，歐洲對外行動服務組織（EEAS）、歐洲防務局、歐洲海事安全局（EMSA）、歐盟邊境與海岸警衛局（FRONTEX）等歐盟職能部門負責協調，每個服務類別都需要建立必要的行動、安全以及認證需求。該模式要求建立歐盟GOVSATCOM調度中心，主要職責是管理用戶需求，確保商業服務提供商在合同安排下向授權用戶提供服務；執行和監管安全需求和程序正確應用；記錄商業衛星通信服務使用情況，在用戶付費模式下計費，或在聯盟付費模式下，確保服務使用情況與共享協議一致。

政府主導模式

與商業主導模式相比，政府主導模式的相似之處是需求整合，即同樣整合歐盟及成員國，以及軍用和民用需求，并按照服務類別定義行動和安全要求。但該模式的衛星通信能力由歐盟成員國的政府衛星提供。使用歐盟成員國政府衛星提供商業服務或在衛星制造過程發揮作用的工業界參與者需要經過安全認證。這種模式下，GOVSATCOM調度中心承擔的功能與商業主導模式基本相似，唯一的不同是需要與歐盟成員國衛星運營部門，而非商業運營商進行連接。該種模式下，歐盟成員國在預見到未來需求，并且有充足預算時，將投資完成后續系統更新或能力填隙。

公私合作模式

公私合作模式（PPP）統籌使用政府衛星系統和商業衛星系統的能力。第一階段（2025年前）的衛星通信能力由商業運營商和歐盟成員國聯合提供。歐盟GOVSATCOM調度中心需要承擔商業主導模式和政府主導模式所涉及的全部功能，并高效率地處理多個用戶，以及多個公共和商業容量和服務供應商之間的關系。

發展到第二階段（2025年以后），空間系統更新或能力填隙的基礎設施投資由歐盟成員國和參與GOVSATCOM計劃的商業公司承擔。只有在歐盟成員國和商業公司投資不夠時，歐盟才會承擔一部分投資，建設“聯合衛星”，但更多的時候會優先考慮以公私合作模式搭載GOVSATCOM有效載荷。在這種模式下，歐盟只負責承擔部分資金，商業公司將負責衛星及有效載荷的研發、采購和運營。同時，歐盟確保能夠獲得相應比例的衛星通信容量，并且僅需要按照事先約定的相對較低的價格支付。商業運營商則可以把剩余容量面向市場銷售。

歐盟基礎設施模式

歐盟基礎設施模式的第一階段（2025年前）與公私合作模式相同，即衛星通信能力由商業運營商和歐盟成員國聯合提供。歐盟GOVSATCOM調度中心也需要連接多個用戶，以及多個公共和商業容量和服務供應商。與公私合作模式不同的是，發展到第二階段（2025年后），當歐盟成員國及商業運營商所提供的衛星通信能力不能滿足需求時，由歐盟獨自負責換代系統的研發與運營，替代系統包括三種形式：①以有效載荷搭載方式搭載GOVSATCOM轉發器；②開展“能力填隙任務”，一般為單顆大衛星；③建設一個全球覆蓋的歐洲GOVSATCOM星座。在這種模式下，系統建設費用完全由歐盟承擔，系統容量也完全歸歐盟所有，并以免費或后期收費的方式面向歐洲GOVSATCOM用戶使用。但由于換代系統需要由歐盟負責運行和管理，因此本模式需要增加建設一個衛星運行中心。

GOVSATCOM發展模式評估與確認

歐洲從6個方面對提出的5種發展模式進行了定量評估。評估結果顯示，商業主導模式安全性不足，政府主導模式頻率和地理覆蓋不足，公私合作模式和歐盟基礎設施模式綜合效益更好。公私合作模式和歐盟基礎設施模式的區別很小，并且主要集中在GOVSATCOM計劃執行的第二階段，其中歐盟基礎設施模式對歐盟航天自主性的邊際效應更強，公私合作模式則具有更高的經濟效益，并且更有利于歐洲航天創新發展。并且，歐洲GOVSATCOM用戶和產業界也更青睞公私合作模式。基于這些考慮，歐洲選定公私合作模式實施GOVSATCOM計劃。

整體而言，公私合作模式具有的優勢主要體現在：①能夠確保提供合適的不同等級的通信安全性、連接保證以及歐洲自主性，并且能顯著提高歐洲公民福祉；②在歐盟成員國之間，以及政府和商業衛星系統之間的供需兩端，去離散化方面表現最佳，同時在簡化程序、公共安全標準等方面效果顯著；③為多樣化的軍民應用場景提供最好的地理和頻率覆蓋，在支持用戶選擇終端設備方面最具靈活性；④不會損害現有的衛星通信市場，并有望推動歐盟成為衛星通信市場的主要用戶；⑤由于歐盟會在時機合適時出資并聯合商業運營商研發新的通信衛星系統，這會與不同的衛星通信容量提供商之間形成一種競爭，進而提高歐洲GOVSATCOM計劃采購衛星通信服務的性價比；⑥通過公私合作模式發展新興系統，能夠共擔技術創新風險，有助于激勵研發創新；⑦相較基線模式維持總成本不增加，同時又能對各利益相關方帶來顯著增值。

GOVSATCOM不同發展模式定量化對比

3 結束語

GOVSATCOM計劃的提出，折射出歐盟繼對地觀測領域“哥白尼”（Copernicus）計劃和導航定位領域“伽利略”（Galileo）計劃之后，在通信衛星領域實施全新計劃的潛在意圖。區別于歐洲航天局（ESA）“通信系統預先研究”（ARTES）計劃，GOVSATCOM是聚焦歐盟軍民安全通信需求的業務型計劃，旨在提升歐盟在區域內及全球范圍內發揮作用的能力，并且該計劃特別強調滿足政府軍民用戶適度安全等級的衛星通信需求，這一定程度上對保障歐盟相關安全行動的執行力具有促進作用。