葭莩之親

梁湛菁　邱美玲

摘? 要：行政主體與行政相對人之間的關系其本質上就是社會管理機關與民眾之間的關系，在管理活動中，雙方的利益得不到完美的平衡。根據行政法的發展狀態來看，我國行政法的發展短暫且坎坷，甚至一度處于停滯狀態。本文從行政機關、立法者、行政相對人三個角度入手，淺談其中的問題，并且提出了相關的建議。行政法完善之路任重而道遠，也正是因為不斷有新的問題的產生，才讓我國的行政法愈加完善。

關鍵詞：行政關系;系統化;智能化

行政機關行使職權對國家在政治穩定、經濟持續發展、環境保護等多方面發揮著不可替代的作用，是任何私人機構無法比擬的。建立行政機關依行使行政職權于我國、于世界都發揮不可或缺的重要作用。經濟和政治之間的關系也是行政主體與行政相對人的關系。若行政機關的效率不能適應人民群眾隨經濟發展而發展的要求，是極其不利于自身的發展。

關于行政主體與行政相對人之間疏離的關系，本文從以下方面進行討論。

一、行政法發展現狀及原因

我國行政法由相互間關系相對松散的部門法構成。這樣的法制基礎讓執法者在執法過程中難免有一定的困擾和阻礙，進而影響了行政效率。從立法到執法中存在部分公權侵占私權的現象—行政相對人在行政管理中處于較為被動的狀態。民眾在救濟中因程序繁瑣、效率較低等原因放棄維權，但怨心不解，導致與行政主體之間關系日益疏離。在具體實務中，部分業務不允許異地辦理，使得行政效率低下，為民眾徒增困擾。

（一）原因一：立法不夠完善

1.行政法體系散亂，未成法典化

因為我國行政法發展歷史較短，發展中借鑒了德國與日本在行政法方面的立法經驗，加上我國鮮明的本土特色，況且行政法本身涉及元素較多，未能找到一個適合現在和未來發展的統領性概念形成一個完整的行政法框架。將行政法法典化的時機仍未成熟。

形成一個統領性概念能夠更好地平衡具體行政行為與抽象行政行為之間的關系，有一個適用的統領性概念，就像一個人有了主心骨。這使具體實務更容易開展，讓行政效率得到提高。如果立法者不能在一個具有統領性概念之下進行立法，沒有一個體系可以參考，僅憑散亂的部門法，會導致部門法之間出現各自為政的現象;執法者需要綜合多部部門法中的內容，必然會存在許多重復程序;行政相對人在合法權益受到損害時更是不知從何維權。完善行政法法律體系于我國在立法、執法活動的開展以及人民群眾對行政法的理解都會有極大的幫助。

2.行政概念較舊，新問題未解決

隨著經濟社會的不斷發展，社會的多元性使兩者的關系不再像以前那樣單一。隨著經濟社會發展出現了福利行政、行政指導等私人行政概念的新名詞，但由于行政理念并沒有完全更新，這些新名詞只是簡單歸納到了具體行政這一方面。行政法沒有一個統籌性框架，現存的概念不足以解決新情況，也正因為如此，立法者在立法時更需要關注實踐中的新問題，將其納入到一個統籌的框架中。

3.相對關系不平衡，私權受侵害

首先，工作人員與行政相對人之間的素質不平衡。我國行政法的立法由高精尖人才起草編撰，與普通民眾在知識儲備上存在極大差異。立法對知識水平的硬性要求是民眾在理解法條上的一大阻礙。雙方對法律的理解程度不在統一水平高度，自然在理解與執行上會出現不平衡現象。行政機關從專業素養及教育水平等多方面考慮，以考試的形式從社會中篩選出精英進行培訓成為公務員，與普通民眾也存在一定差距。

其次，公權與私權之間的不平衡。相關的行政立法機關在立法過程中，會站在維護自身公權與維護社會長治久安以及具體執行的可行性上進行立法思考，難免忽略了對民眾私權的保護。而行政相對人由于沒有過多的參與到行政管理中，自然與行政機關立法出發點不相一致。

（二）原因二：行政機關與行政相對人

1.行政程序繁雜且智能化程度低，法制知識未深入人心

首先，我國的行政法仍依靠編制管理，必然需要注重程序合法性問題。注重程序合法性在保護我國民主政治上誠然有不可磨滅的作用，但也使其證明程序過于繁瑣。我國區域間經濟發展存在差異，部分地區相對落后，交通設施不完善，這些硬件條件的存在讓黨在十八大講到的“讓數據多跑路”變成了一紙空文—這是過度關注程序合法性必然結果。

其次，行政法本身具有的約束力、確定力、公定力和執行力，行政相對人根據程序規定不能夠在短時間內解決問題。且我國并未出臺完整的行政程序法，民眾難以在相應法律法規中找到行使救濟權的合法程序，不一定有能力對行政法內容存在的疑惑進行自我解答，聘請專業律師又會產生較高費用。我國的法制教育仍處于初級階段，法盲大有人在。除了相關部門在宣傳力度較弱，途徑較少，人們會覺得行政法是“官”的事，也迫于大城市中巨大的生活壓力，沒有積極主動的去了解相關的法制知識;而相關機關也不能強行將相關知識灌輸到人民的腦子里。所以在日常生活中，人民會因為在維護自身權利這方面的無力感而選擇漸漸與行政機關相疏離。

2.行政主體雙方理解不同，松散的考核制度導致親和力缺乏

行政程序繁雜對行政機關職員讓處于兩難之境——依程序要求提供繁雜的證明文件無疑拖慢了工作效率，引起民眾的不滿;直接使用民眾提供的具有同樣證明作用的文件進行辦理，卻不符合相關規定。工作人員權衡利弊下必然會按照法律法規辦理業務，卻對因程序繁瑣而增加的工作感到不悅;同時長期處于穩定的工作狀態、獎懲與具體工作態度并無較大的聯系，致其在工作中缺乏危機感和新鮮感，在那樣安逸的環境下容易出現負面情緒，親和力缺失。

但人民不能從行政體系內部去了解行政執法的操作規范，不能理解公務員的困境。我國是人民當家作主的國家，人民代表為人民表達心聲，但受立法周期，費用，信息和知識多方面局限，人大的工作不可能完全滿足不斷發展的社會公共管理需求。而行政主體卻很難在考慮每一位民眾的具體想法之后再做出相應選擇，人民群眾也因申訴無能、理解無能而很難做出相應的改變。

3.行政相對人傳統觀念使然，行政救濟權未被重視

我國長期處于自給自足的小農經濟封閉循環中，人民對社會外界的需求并不明顯，社會各環節間相對獨立，國家的統一管理對人民生活并不扮演著重要角色，百姓也“莫問國事”。民眾沒有參與國家管理的意識，也找不到保護自己的方式，在自身的合法權益受到行政機關的損害時，并不會主動行使自己的救濟權。

這樣的觀念不僅影響了民眾，還有行政機關工作的公務員。部分行政機關公務員因傳統觀念會因自己是“官”而產生“高人一等”的觀念。近幾年來的調查數據中我國高行政訴訟撤訴率，除當事人與行政機關達成了和解外，不乏有“民斗不過官”的觀念使然，且大多數民眾并無過多精力將行政訴訟程序完成，“和解”成了一個最優選擇。

二、法律建議

（一）構建完整體系，建立行政法典

隨著時代的發展，行政關系不再是簡單的雙邊關系，越來越多的案件涉及了第三人。在行政關系中我們不能簡單地將行政法的核心認為是公權與私權的關系。從行政法發展趨勢看，行政法法典化是大勢所趨。根據我國行政法的發展狀況，結合我國現行各部門法的特征，形成統領性概念會讓部門法之間邏輯更為緊密，減少許多因雙方所適用部門法不一致而產生的爭論。

在建立法典的過程中，應適當考慮其他社會科學。如經濟學、管理學、社會公共關系學等，邀請相關學術專家參與立法，利用專業意見讓行政法法律法規能夠更好地符合社會發展。將行政法落到實處，賦予行政法更加鮮活的親和力，能夠更好地化解人民與行政機關間疏離關系。注重辦理行政業務中所受教育水平相對較弱的人，更能實現柔性行政。

（二）解決新興問題，立法中注重平衡

在行政法的立法與執法中，除了要關注合法性與正確性之外，還更應該考慮最佳性與可接受性。在關注防御性的同時，也要平衡保護自身行政機關的利益和保護公民利益之間關系。注重了可接受性，自然就會簡化其中較為繁瑣的程序;出于最佳性和可接受性的考慮，能夠讓立法機關仔細推敲每一個行政程序是否存在過度繁瑣、以及是否存在更好的方式對現存行政法規進改變。

立法者的目光不能僅局限于行政法本身，應搭建一個各法律間互通的構架。同時，法學作為一種思想層面上的產物，在建立的過程中不能脫離物質基礎：要基于社會經濟發展現況，考慮經濟因素對法學的影響。

（三）完善考核制度，增加機關親和力

制定和完善公務員獎懲制度，量化考核，明確規范考核制度并以公告的形式告知，方便民眾查閱。行政機關工作人員態度惡劣，人民群眾無可奈何。如不加以整頓，往往會使雙方間疏離感愈發強烈，讓兩者間的矛盾更加不可調和。將民眾的投訴納入到工作人員的平時考核成績中，嚴肅對待人民群眾的投訴，結合具體的實際情況進行人性化獎懲，并告知投訴人相關處理結果。

（四）實現智能化辦公，數字化宣傳

在日常的生活中，行政機關關注相關法律知識的宣傳也至關重要。人民與行政機關疏離關系的“元兇”之一是宣傳及教育上的缺失。人民依舊停留在舊觀念舊思想中，利用網絡信息在社會的高速傳播能很好抵消傳統觀念的消極影響。以開展講堂、行政機關工作開放日、視頻等方式向民眾展現工作人員具體的工作程序和要求，使普法達到“深入人心”的效果。

全面推行大數據系統，讓智能化提高行政效率，減少冗員、誤差的可能或者是故意為之等違法行為，實現行政管理的理性，嚴謹和公平。民眾到現場辦理業務之前通過官方渠道了解再進行辦理，簡化程序、提高行政效率的同時也提高了民眾的好感;或是實現線上辦理、異地辦理，更好地服務于因經濟發展而不斷遷徙的人民，解決了異地辦理、重復收費等難題。

三、結語：草創伊始

本文大致分析了行政機關與行政相對人之間的關系，從多個角度總結了兩者之間存在的問題及解決方法。行政機關與老百姓息息相關，找到一個合適的落腳點至關重要，有利于民眾了解其運行方式。國家草創，百度伊始。我國行政法的發展歷史只有短短的二十年，不足和缺陷在所難免。但這只是行政法的開始，經過不斷完善，終將會迎來一個美好的未來。

參考文獻

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