政府行為視角下天津發展普惠金融的模式與創新

◎文/賈 佳

為了全面貫徹黨的十八大，十八屆三中、四中、五中、六中全會和十九大， 全國金融工作會議精神， 深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和對天津工作提出的“三個著力”重要要求，按照天津市委、 市政府部署和要求， 天津當前應利用京津冀協同發展戰略、 自主創新運營示范區建設的歷史性窗口期， 加快提升普惠金融服務供給的規模、質量和效率，堅守定位轉變觀念， 創新產品和服務， 積極探索建立符合天津發展實際、 可復制可推廣、 與全面建成小康社會總體目標相適應的普惠金融服務和保障體系。

一、普惠金融的政策解讀

（一）國家普惠金融發展戰略

2005 年在聯合國國際小額信貸年會議上第一次提出了 “普惠金融”。 聯合國2006 年發布了《建設普惠金融體系》藍皮書，將普惠金融界定為 “用可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層、 群體提供適當有效的金融服務”。 黨中央、國務院高度重視發展普惠金融，于2006 年首次引進 “普惠金融”這一理念。 2013 年黨的十八屆三中全會出臺了 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出發展普惠金融。 鼓勵金融創新， 豐富金融市場層次和產品， 這標志著中國普惠金融發展進入成熟階段。 2015年《政府工作報告》提出，要大力發展普惠金融， 讓所有市場主體都能分享金融服務的雨露甘霖。 2015 年12 月，國務院印發《推進普惠金融發 展 規 劃 （2016—2020年）》， 明確提出普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則， 以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、 老年人等特殊群體是當前我國普惠金融重點服務對象。 大力發展普惠金融， 是我國全面建成小康社會的必然要求， 有利于促進金融業可持續均衡發展，推動“大眾創業、萬眾創新”，助推經濟發展方式轉型升級， 增進社會公平和社會和諧。 規劃指出，到2020 年要建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系， 將金融的普惠性提升至國家戰略的高度， 這標志著我國普惠金融發展進入了全新階段。此后，相繼出臺了《深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》《中國普惠金融藍皮書》《中國普惠金融發展情況報告》和《中國普惠金融創新報告》 等系列文件和報告， 見證了普惠金融發展過程中里程碑式進步。

（二）天津市政府推進普惠金融

近年來， 天津市政府在普惠金融領域進行了積極探索與實踐， 有關部門先后制定出臺了 《關于加快農村金融發展的若干意見》《關于完善再貸款管理，支持擴大“三農” 和小微企業信貸投放的通知》《天津市金融改革創新三年行動計劃（ 2016—2018年） 》《天津市金融業發展“十三五”規劃》和《天津市普惠金融發展實施方案》 等多項政策文件， 均寫明要積極推進普惠金融發展， 引導和鼓勵金融機構加大信貸投放小微企業和“三農”，為提升對實體經濟的金融服務水平提供了指導。 2018 年以來，又進一步制定了《金融支持天津實體經濟和高質量發展的指導意見》《關于進一步深化民營和小微企業金融服務的實施意見》和《2019 年天津市貨幣信貸工作指導意見》等政策性文件，讓普惠金融成果落到實處。

推進普惠金融發展，既是國家推進普惠金融發展要求的全面貫徹落實， 又緊密結合天津金融改革創新的實際， 可以讓更多的金融弱勢群體享受到更加優質便捷的金融服務， 增強所有市場主體和廣大市民對金融服務的獲得感。

二、天津普惠金融發展實踐與典型模式

天津市政府積極落實中央相關政策制度的總體部署， 發揮在普惠金融領域的引領和導向作用， 通過專題調研、聯動監管、窗口指導、現場檢查、監管問責、日常監測等監管措施和服務手段，推動全市各類金融機構為小微企業、“三農”、創新創業者及低收入人群提供有效的金融服務。 經過此前特別是近三年的不斷探索， 天津普惠金融發展已取得了階段性成績。

（一）天津普惠金融發展現狀

如表1 所示， 天津銀行業金融機構支持小微企業貸款余額， 從2016 年末的6460 億元持續增長至2018年末的7855 億元，但在保持了兩年17%左右的快速增長后，2018 年增速下滑至3.25%。這說明對小微企業的信貸投入有待加大。 涉農貸款 方 面，2016 年 和2017 年中資銀行金融機構涉農貸款余額維持在同一水平， 基本沒有增長，特別是2018 年貸款余額出現了494.57 億元的明顯下降。 涉農領域的不確定性和高風險性，導致“三農” 金融服務能力提高任重道遠。 近三年來， 個人創業（助業） 貸款余額穩步增長，截至2018 年末達到149.65億元。其中，個人創業擔保貸款余額3.32 億元， 僅2018年一年發放個人創業擔保貸款2.54 億元， 占比76.51%。直接融資方面， 天津證券業金融機構積極參與新三板和中小企業私募債試點， 研究參與區域性股權交易市場，做好多層次市場建設。 2018年， 天津新增8 家民營企業首次發行人， 發行人累計達103 家， 所屬行業包括信息技術、 醫療健康等重點支持領域。 民營企業債券融資支持政策得到有效落實， 民企債券的市場認可度得到提高， 全年發行金額119.5 億元， 是2017 年同期的2.4倍。 全國首單中長期民營企業債券融資支持工具在天津成功落地， 幫助發行人實現4.45%的較低發行價格。但是低評級中小企業發行債券難度較大，AA 級以下 （含）企業發行金額占比僅2.71%，較2017 年下降16.09 個百分點。

（二）天津普惠金融發展模式

1.扶持小微企業

天津各類金融機構積極貫徹落實黨中央、 國務院支持小微企業發展的方針政策，積極推進金融創新產品，不斷豐富拓展小微企業金融服務體系， 助力小微企業持續健康發展， 同時降低融資成本，提高融資效率，為小微企業提供優質便捷的金融產品和服務， 其典型模式詳見表2。

2.服務現代農業

天津金融機構積極響應中央的鄉村振興戰略， 圍繞農業供給側結構性改革，加快農村基礎設施改造， 增加信貸資金投放，著力深化“三農”金融服務。其典型模式詳見表3。

3.助力大眾創業

在天津市政府打造的創新創業公共服務體系下，天津金融機構與政府部門、科技公司、 產業園區等合作，強化政策引導， 實施創業項目評估， 為創業者提供多樣化的融資支持， 持續創新金融產品和服務方式。 由表4可見其典型模式。

4.創新金融扶貧

積極探索金融扶貧工作新路徑，為貧困地區、貧困戶量身定做金融扶貧方案，依托貧困地區特色產業， 拓展扶貧金融產品， 幫助貧困戶逐漸脫貧致富。 天津寧河村鎮銀行、天津津南村鎮銀行、天津靜海新華村鎮銀行等在金融機構尚無覆蓋或較為薄弱的鄉村， 積極拓展便民服務點、 金融服務站及推廣自助服務設備， 將金融服務延伸至“最后一公里”，讓貧困人群、 殘疾人和老年人等充分獲得了便捷、安全、優質的金融服務。 中國銀行天津市分行運用“互聯網+”技術積極探索“金融+ 扶貧”模式，通過“公益中行”平臺，銷售貧困農戶生產的農副產品，實現與中行員工、 扶貧助理人、金融工具“三對一” 的倍增幫扶效應， 更加有效地幫助貧困農戶解決農產品滯銷問題。 農業發展銀行天津市分行支持天津1000 個困難村脫貧工作， 精準對接貧困地區產業特色， 同時大力支持糧食企業異地收購建檔立卡貧困農戶的糧食。

表1 2016—2018 年天津銀行業金融機構普惠金融貸款 單位：億元

表2 天津金融機構扶持小微企業的典型模式

三、政府角度下天津普惠金融發展創新建議

雖然天津普惠金融發展有了長足地進步， 但問題與挑戰依然不容忽視， 集中表現為普惠金融服務“不全面、不深入”。單從政府行為這一角度看， 未來可從以下三個方面進行改進：

表3 天津金融機構服務現代農業的典型模式

表4 天津金融機構助力大眾創業的典型模式

（一）提升小微企業金融服務效能

1.提高銀行業服務能力

（1）拓展小微企業金融服務覆蓋面

鼓勵政策性銀行以批發資金轉貸形式與其他銀行業金融機構合作， 加大小微企業資金供給。 發揮大型商業銀行資金成本低、 存款穩定的優勢， 降低小微企業貸款成本。 鼓勵大中型商業銀行設置小微企業專營機構，拓展專業化小微金融服務。 發揮地方法人銀行機構作用，向小微企業集中區域延伸網點和服務。 積極推動設立民營銀行， 培育支持小微企業的新生力量。 支持融資租賃公司以直接租賃、 經營租賃等創新業務模式為小微企業提供專業資產融資。 創新政銀擔合作機制， 構建覆蓋全市、層次分明、專業突出、統籌協調的政策性擔保體系。

（2）加大信貸資源投入力度

鼓勵各類銀行業金融機構努力實現小微企業貸款“三個不低于”的目標，政府應從以下方面給予支持：一是積極運用差別化信貸和監管政策， 實施普惠金融定向降準政策和新增存款一定比例用于當地貸款的相關考核政策。二是從貨幣政策、金融監管、財稅獎勵、融資擔保等方面，提出長短結合、精準發力、標本兼治的政策措施，著力破解民營和小微企業融資難、融資貴問題。有效運用再貸款、 再貼現等貨幣政策工具， 推動小微企業金融服務降本增量。 綜合運用稅費補貼、財政支出、貸款貼息、業務獎勵、以獎代補等方式，建立擔保風險補償金， 增加普惠金融發展專項資金。 三是指導各金融機構調整監測考核評估方式，抓好激勵督促；壓縮信貸審批時間， 給予資金轉移價格優惠讓利和信貸額度分配優先保證； 制定小微企業授信盡職免責辦法和不良貸款考核辦法。

（3）推動金融產品和服務創新

通過定制金融產品、完善信貸政策、 優化業務流程等舉措， 切實降低小微企業融資成本， 傾力幫助小微企業解決企業融資難、 融資貴的問題。 具體可以從以下幾個方面操作：

第一， 建立專業服務平臺。 實施小微企業應收賬款融資專項行動， 積極推動核心企業對接。 通過中征動產融資統一登記平臺的登記查詢作用， 進行小微企業應收賬款在保理項下轉讓及質押貸款。通過制定相關政策，促使服務平臺納入更多在供應鏈上處于核心地位的企業，顯著提高平臺上登記企業數量、應收賬款登記金額、轉讓質押次數、所涉行業數量等。完善銀稅互動線上平臺，方便銀行基于小微企業內外部信息定制信貸產品。 大力支持金融機構基于該平臺研發推廣“稅e 融”“云稅貸”等新型信貸產品。

第二，推進綜合化服務。將信貸產品、資金結算、理財產品、 電子銀行等產品與供應鏈融資、 貿易融資產品有效結合， 為小微企業提供綜合金融服務。 設立天津金融創新和科技創業實驗空間，組織部分銀行和小微企業舉行銀企項目對接。 將科技計劃項目論證與項目融資路演相結合，邀請銀行、擔保、保險等金融機構參與科技計劃項目論證會，使成長期、壯大期的科技企業可以直接面對各類金融機構， 提出自己的融資需求， 并且直接聽取技術專家、管理專家和財務、投資專家對申報項目的評價。與證券、信托、保險、創業投資等合作開發跨行業、 跨領域交叉性金融產品。 積極優化小微企業服務模式， 從線上和線下拓寬小微企業融資渠道， 合理調整信貸資源配置，提供全方位、專業化的金融服務。

第三， 鼓勵運用互聯網和大數據等科技信息技術。加強銀行與電商平臺和互聯網公司開展線上信用信息對接和業務合作， 鼓勵銀行將傳統信貸產品網絡化應用。鼓勵發展移動支付、 互聯網支付、第三方支付等方式，便利高效服務小微企業電子支付和跨境結算。

第四， 創新產品和服務延伸。 鼓勵銀行對流動資金貸款到期后仍有融資需求，且符合條件的小微企業辦理續貸業務， 特別是為第一還款來源、 經營穩定的小微企業，提供多樣化貸款期限、還款模式等特色產品， 簡化續貸業務流程， 使其融資周轉“無縫銜接”。 為小微企業開辟綠色快速審批通道， 采取一次性審批， 在一定期限內循環使用流動資金貸款額度的“循環貸”形式，滿足小微企業“小、頻、急” 的融資需求。 針對小微企業缺少固定資產抵押品的問題， 創新專利權、商標權、股權質押類產品，以及應收賬款、訂單、倉單、稅單、保單、動產等新型擔保貸款。 支持銀行運用年審制貸款、循環貸款、分段分期還款等方式， 提高貸款使用便利程度。

2.提高資本市場服務能力

支持符合條件、 完成股改的小微企業通過創業板、新三板上市掛牌融資。 對科技創新型小微企業上市加強政策指導， 使其能夠更好利用上海證券交易所科創板注冊制試點政策。 將天津股權交易所等區域性股權市場建設成為服務天津中小微企業的融資中心、服務中心、信息中心。 幫助小微企業引入戰略投資人， 幫助企業實現債權融資，鎖定未來股權融資。完善天使投資、 創業投資流轉和退出機制。 引導小微企業參與交易所債券市場信用保護工具試點， 使用信用增進工具在交易所債券市場運用中小企業集合票據、票據、債券等債權性直接融資工具。 進一步加強債券風險防范和處置力度， 主動做好市場溝通和輿情管理工作，改善債券市場融資環境。 借助天津各類政策基金、 產業基金， 以及天使投資、 風險投資、股權投資基金、創業投資基金等投資小微企業。 試點信貸資產轉讓和信貸資產證券化業務， 進一步拓寬小微企業不良資產處置渠道。 此外， 還應該繼續推進投貸聯動模式， 由股權和債權相結合進行融資， 通過對信貸風險和收益的匹配， 有效防范風險。目前，中央已批準天津濱海國家自主創新示范區為全國首批投貸聯動試點地區，以“信貸投放”和“股權投資”相結合的方式，探索“貸+債+股+代+租+顧”的全公司金融服務， 以投資收益抵補信貸風險， 推動成長周期金融服務前移。 針對處于種子期、初創期的小微企業，可以用直接和間接融資相結合的方式，建立“債券融資+ 認股選擇權”的綜合服務模式，有效解決小微企業融資難問題。

（二）推進現代農業發展

1.創新間接融資產品和服務

鼓勵銀行業金融機構重點支持天津農業現代化轉型，推動涉農貸款向服務農業現代化、集約化、規模化轉變， 激活農村經濟活力。 圍繞農業供給側結構性改革，加大對農業生產龍頭示范性企業、綠色生態型農業、都市型農業、科技研發型農業企業、 現代農業物流、出口型農業、專業農業合作社等項目的支持力度。針對農業結構優化的重點領域，著力加大對新型農業經營主體的信貸支持，重點支持天津農業結構調整。 加快農村基礎設施改造，如農村公路建設、 農田水利建設、 農村人居環境建設、城鄉一體化等農業農村基礎設施建設。 增加便民服務網點，配備自助發卡機、易轉賬理財POS、 手機銀行、網上銀行和電話銀行等多項便民金融設備。 加快為農村經濟主體確認登記農業設施權屬證、 海域使用權、水域灘涂養殖權等權利歸屬，引導其使用這些權屬作為抵押品向銀行申請貸款。 同時完善配套政策，為金融機構創新擔保貸款種類、拓展擔保品范圍提供制度保障。支持銀行業以農村承包土地經營權和農民住房財產權的“兩權”作為抵押物發放貸款。 擴充抵押物和擔保品范圍，試行以集體資產股份作為擔保品，如以合作社附屬設施為抵押方式，以及將農業投保保單納入質押范圍。 促進“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用、動態調整” 的農戶信貸模式，對授信額度、貸放進度和回收周期合理調控。 要求農商行將業務重心回歸信貸主業，原則上不能出區縣新設部門，不能跨區縣開展經營，應該主要于當地投放可貸頭寸。 發揮村鎮銀行支農支小、扎根基層、下沉客戶、服務村社的優勢，延伸打通農村金融服務“最后一公里”。 提高電子商業匯票與供應鏈融資等產品創新和三農企業的結合度，結合業務實際，依托農業龍頭企業，大力發展服務于三農企業的商業保理和應收賬款融資業務。 拓寬小額貸款公司和典當行融資渠道，鼓勵融資租賃公司在涉農設備投入與技術改造方面，提供針對性金融服務。 踐行“互聯網+ 三農” 創新服務，建設“惠農e 商平臺”等服務平臺，打通線上渠道，助力傳統企業電商轉型，降低成本，提高經營管理水平和資金使用效率。 鼓勵通過手機銀行和網上銀行等方式，向客戶提供存款、支付、授信等一系列電子化的金融服務。 利用互聯網金融技術建立網絡支付平臺、信用評估系統等金融設施，形成全方位的征信體系。 加快涉農企業、農民合作社、農場和農戶等農村經濟主體的信用檔案建設，夯實農村信用制度建設。

2.創新直接融資方式

鼓勵涉農企業在境內外多層次資本市場掛牌上市。支持涉農企業發債融資，支持地方法人銀行機構發行專項用于“三農”的金融債。 著力加強對主承銷銀行的組織引導，新政策、新產品快速落地運用， 促進涉農企業債務融資工具發行量增長， 有效改善全市涉農企業的債券市場融資環境， 降低其發行難度和發行成本。 鼓勵涉農企業以農村承包土地收益權、水域灘涂養殖權等開展資產證券化。 鼓勵大型涉農企業開展期貨、期權交易，運用風險規避功能， 增強農產品定價能力。 探索建立農業產業投資基金、 農業私募股權投資基金和農業科技創業投資基金。

（三）加強扶貧、雙創等民生領域金融服務

1.助力創新創業

構建和完善創新創業公共服務體系，為客戶拓寬“雙創”融資渠道，持續創新金融產品和服務方式， 支持大眾創新創業， 為天津經濟發展注入新動能。 支持各金融機構配置專門力量篩選篩查客戶，深入實地走訪調研，完成點對點對接服務， 針對創新創業者在不同階段的服務需求，提供綜合性、創新性的金融產品服務，幫助創業青年、下崗工人及社區商家等實現創業致富夢想。 加大推出小額擔保貸款服務， 在為銀行認可的貸款擔保人提供擔保的前提下， 向具備一定創業基礎條件并具有切實可行的經營項目的創業人員發放人民幣貸款， 主要服務下崗失業人員、高校畢業待業學生、退伍軍人、殘疾人、零就業家庭、失地農民、被征地農民等群體。 加快完善創業擔保貸款的管理機制及扶持政策，鼓勵建立弱勢人群創業信用擔保機構。 積極支持大學生創新創業，強化政策引導，實施創業項目評估， 為大學生創業者量身定制具有 “無抵押、重信用、無費用”特點的創業擔保貸款。 推出個人經營類貸款， 包括個人助業貸款、個人綜合授信貸款、經營和個人商業物業抵押貸款“房抵貸”等。與政府部門、科技公司、 產業園區等合作，通過創新合作模式、 支持創業服務平臺等， 激發創業活力，擴大“雙創”服務覆蓋面。運用移動服務、網上銀行、智慧銀行等， 助力中小創業者和小微企業雙創貸款全流程網絡化、自主化操作。將互聯網快速便捷的特點與銀行的技術、 數據和風控措施等結合，提高貸款調查、審查審批和放款的效率。 輔導幫助小微和三農企業運用雙創債務融資工具、 創投企業票據等在債券市場發行債券。 鼓勵商業銀行與股權投資、 創業投資、風險投資機構合作，通過投貸聯動業務支持創業創造。

2.創新金融扶貧

積極探索金融扶貧工作新路徑，為貧困地區、貧困戶量身定做金融扶貧方案，依托貧困地區特色產業， 拓展扶貧金融產品。運用“互聯網+”技術，積極探索“金融+扶貧”模式，為貧困地區的特色產品銷售開辟快捷通道，帶動貧困地區產業發展， 幫助貧困群眾脫貧致富。 鼓勵各類金融機構深入貧困地區調研， 組織實施多樣化扶貧活動，因地制宜開展各類扶貧項目。 按照全市幫扶困難村工作部署，以銀行等金融機構為主，地方政府、村縣社區服務機構進行聯絡和配合，了解其所需，解決其所惑，打消其所慮。 在金融機構尚無覆蓋或較為薄弱的鄉村， 積極拓展便民服務點、金融服務站及推廣自助服務設備。 充分支持農村金融機構，著力在困難村建立金融服務站和便利點，在帶動困難村就業的同時，利用科技金融簡化客戶端操作步驟，方便困難群體在線上和線下辦理基礎性業務，如銀行卡業務、查詢、轉賬、存取款、電費繳納、話費繳納等。 試點只針對建檔立卡貧困戶的扶貧小額信貸，簡化評級授信，放貸時更看重貧困戶的“誠信度”，免擔保、免抵押，由地方政府給予貼息，提升扶貧精準度，解決“錢難增效”的問題。 針對城鎮低收入人群、農民、殘疾人等困難群體，引導小額貸款公司、 消費金融公司、汽車金融公司， 提供個性化、差異化、 低成本化融資，創新消費信貸模式，讓更多人享受到消費金融的惠民優勢，促進消費惠民。試點以基金會方式委托管理殘疾人財產， 以信托方式發展殘疾人公益。