關(guān)于政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出測(cè)算方式探討

鄧志匯

（廣州市國(guó)際工程咨詢公司，廣東廣州 510600）

0 引言

項(xiàng)目公司或社會(huì)資本在政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目中取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，主要包含：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)等回報(bào)方式。

使用者付費(fèi)（User Charge），是指由終端消費(fèi)者直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和產(chǎn)品。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司直接從終端消費(fèi)者收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本并獲取合理回報(bào)。

可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding），是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司合理回報(bào)和成本回收，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、股本投入和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項(xiàng)目公司或社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。

政府付費(fèi)（Government Payment），是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和產(chǎn)品，主要包括可用性服務(wù)費(fèi)（Availability Payment）、使用量付費(fèi)（Usage Payment）和績(jī)效付費(fèi)（Performance Payment）。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量以及設(shè)施可用性等因素。

在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同中，雙方可約定項(xiàng)目公司或社會(huì)資本通過(guò)向使用者收費(fèi)、政府授予項(xiàng)目相關(guān)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益、政府補(bǔ)貼、政府可行性缺口補(bǔ)助、政府采購(gòu)服務(wù)等一種或幾種方式，取得投資合理回報(bào)。

總體原則上項(xiàng)目公司應(yīng)實(shí)行“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)責(zé)任”的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)方式，但鑒于項(xiàng)目的前期投資大、回收期長(zhǎng)，因此，作為政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府需及時(shí)有效合理的按期支付服務(wù)費(fèi)用以支持項(xiàng)目投資和運(yùn)維。

1 財(cái)金〔2015〕21號(hào)文中的政府每年直接付費(fèi)數(shù)額公式的分析

財(cái)政部在2015年根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）等相關(guān)政策文件，為有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施以及保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）。

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金〔2015〕21號(hào)文件，對(duì)政府補(bǔ)貼責(zé)任提出根據(jù)以下公式測(cè)算[1]：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額=項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤(rùn)率）×（1+年度折現(xiàn)率）n/財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期（年）+項(xiàng)目每年運(yùn)維服務(wù)成本×（1+合理利潤(rùn)率）

其中n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的周期。一般為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期。年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。一般為省級(jí)政府發(fā)布一般債券（二期）固定利率債券票面利率。合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定?？紤]到政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目性質(zhì)為公共服務(wù)性質(zhì)，合理利潤(rùn)率一般為6%~8%。

2 對(duì)比目前PPP項(xiàng)目其他政府每年直接付費(fèi)數(shù)額測(cè)算方法

目前PPP項(xiàng)目其他政府每年直接付費(fèi)數(shù)額測(cè)算方式：采用等額本息公式計(jì)算政府補(bǔ)貼責(zé)任。公式如下：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額=項(xiàng)目全部建設(shè)成本×合理利潤(rùn)率×（1+合理利潤(rùn)率）n/[（1+合理利潤(rùn)率）n-1]+項(xiàng)目每年運(yùn)維服務(wù)成本×（1+合理利潤(rùn)率）

其中n代表運(yùn)營(yíng)期。一般為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期。合理利潤(rùn)率參考財(cái)金[2015]21號(hào)中的約定，一般取值為6%~8%。

3 實(shí)際案例分析

以廣東省肇慶市某地區(qū)污水處理PPP項(xiàng)目為例：項(xiàng)目總投資為10億元，運(yùn)營(yíng)期為10年，年度折現(xiàn)率參考2020年廣東省政府一般債券（二期）固定利率債券，期限為10年，年度折現(xiàn)率擬定為4%。合理利潤(rùn)率一般為7%。項(xiàng)目每年運(yùn)維服務(wù)成本約為5000萬(wàn)元。

按照財(cái)金〔2015〕21號(hào)文件測(cè)算公式和等額本息公式測(cè)算對(duì)比數(shù)據(jù)如表1所示。

其中，采用財(cái)金〔2015〕21號(hào)文件測(cè)算公式結(jié)果10年期運(yùn)營(yíng)期合計(jì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額為18.71億元，采用等額本息公式結(jié)果10年運(yùn)營(yíng)期合計(jì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額為19.59億元。等額本息公式比財(cái)金〔2015〕21號(hào)公式高大約5%，相差不大。財(cái)金〔2015〕21號(hào)文件測(cè)算公式結(jié)果每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額為前少后多，10年運(yùn)營(yíng)期平均每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額為1.87億元。等額本息測(cè)算公式結(jié)果每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額均為1.96億元。采用等額本息測(cè)算公式運(yùn)營(yíng)期內(nèi)支出數(shù)據(jù)較財(cái)金〔2015〕21號(hào)公式連續(xù)平滑。

假設(shè)廣東省肇慶市某地區(qū)運(yùn)營(yíng)期第一年一般公共預(yù)算支出為20億元，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)增長(zhǎng)率按4%計(jì)算。本地區(qū)并無(wú)其他PPP項(xiàng)目，股權(quán)投資支出、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和配套投入支出暫不考慮。則按照財(cái)金〔2015〕21號(hào)文件測(cè)算公式和等額本息公式測(cè)算數(shù)據(jù)占一般公共預(yù)算支出詳見(jiàn)圖1。

表1 不同測(cè)算公式下每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額對(duì)比

圖1 不同測(cè)算公式下每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額占一般公共預(yù)算支出對(duì)比

其中，采用財(cái)金〔2015〕21號(hào)文件測(cè)算公式每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額占一般公共預(yù)算支出范圍為7.44%~8.24%，平均值為7.82%。采用等額本息公式每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額占一般公共預(yù)算支出范圍為7.16%~9.79%，平均值為8.26%。等額本息公式比財(cái)金〔2015〕21號(hào)公式高大約0.44%，相差不大。財(cái)金〔2015〕21號(hào)文件測(cè)算公式結(jié)果每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額為前少后多，10年運(yùn)營(yíng)期平均每年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額為1.87億元。采用財(cái)金〔2015〕21號(hào)公式運(yùn)營(yíng)期內(nèi)支出數(shù)據(jù)占一般公共預(yù)算支出較等額本息公式平穩(wěn)，可見(jiàn)采用財(cái)金〔2015〕21號(hào)公式對(duì)一般公共預(yù)算支出沖擊較等額本息公式小。

4 財(cái)金〔2015〕21號(hào)文中的公式在實(shí)際項(xiàng)目操作中的優(yōu)劣性

伴隨我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府財(cái)政的一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出會(huì)逐步增長(zhǎng)，若政府財(cái)政需承擔(dān)的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼責(zé)任也基本逐年同步遞增，使PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼責(zé)任占財(cái)政一般公共預(yù)算支出的比重相對(duì)平穩(wěn)，則以同等財(cái)政支出占比最大程度地發(fā)揮出吸引社會(huì)資本開(kāi)展PPP項(xiàng)目的作用。此外，財(cái)金〔2015〕21號(hào)文中的公式計(jì)算相對(duì)方便、容易操作而且政策文件依據(jù)相對(duì)充足。

財(cái)金〔2015〕21號(hào)文中公式與目前銀行主流借款模式（等額本息、等額本金等）脫鉤，根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號(hào)文中公式計(jì)算出來(lái)的政府補(bǔ)貼金額的現(xiàn)金流是前低后高，會(huì)導(dǎo)致前幾年無(wú)法還本付息，對(duì)銀行的債務(wù)無(wú)法達(dá)到還本付息的程度。由于21號(hào)文件公式是雙指標(biāo)（年度折現(xiàn)率、合理利潤(rùn)率），從21號(hào)文件不能直觀看出收益率，只知道收益率比年度折現(xiàn)率略高。理論上，如果“合理利潤(rùn)率”取值為零，“年度折現(xiàn)率”就是收益率值。由于“年度折現(xiàn)率”、“合理利潤(rùn)率”取值要求“參照同期地方政府債券收益率、商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率”，而地方政府債券收益率普遍不到3.5%，“參照”也沒(méi)有上下取值范圍，按此公式推算出來(lái)的收益率，往往低于市場(chǎng)一般回報(bào)率，導(dǎo)致項(xiàng)目沒(méi)有社會(huì)資本響應(yīng)[2]。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，雖然21號(hào)文公式在維持PPP項(xiàng)目支出在一般性公共預(yù)算支出占比穩(wěn)定性具有一定優(yōu)勢(shì)，但考慮到缺乏償債能力、與內(nèi)部收益率脫鉤等缺點(diǎn)，實(shí)務(wù)中采用21號(hào)文公式的PPP項(xiàng)目并不太多。建議PPP實(shí)踐中最好謹(jǐn)慎使用財(cái)金〔2015〕21號(hào)文中的公式，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體實(shí)際情況來(lái)構(gòu)建具有針對(duì)性的財(cái)務(wù)模型，即預(yù)測(cè)未來(lái)社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司在項(xiàng)目實(shí)際的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、物價(jià)、利率和稅負(fù)等財(cái)務(wù)條件以及政府的相關(guān)項(xiàng)目要求下，整個(gè)PPP項(xiàng)目合作期的收支、盈利和現(xiàn)金流情況，以助于PPP項(xiàng)目的順利落地實(shí)施[3]。