張顯華

【摘 要】 文章使用中國地區私營資本參與公共基礎設施建設的相關案例數據，運用QCA（Qualitative Comparative Analysis）分析方法，判斷合同設計中合同期限、風險分配、交易成本、政策支持四個特征因素組合是否影響PPP項目的績效。同時，對于PPP項目績效的評估，通過文獻分析提取出預算約束、工期控制、公眾滿意、技術創新四個關鍵指標要素。關于變量設計，以合同設計特征的四個因素為條件變量，項目績效為結果變量，在對案例中各變量的主觀性賦值后代入fs-QCA軟件進行分析。其結果為較短合同期限、較低交易成本和較高程度政策支持這三個條件因素的組合以及較長合同期限、風險平均分攤和較高程度政策支持這三個條件因素的組合對PPP項目的高績效有影響。在獲取結論后，基于新公共管理理論，分別就短期合同的PPP項目和長期合同的PPP項目兩個項目類別提出政策意見，以期提高我國PPP項目政策水平，營造良好的政策氛圍，創新PPP模式。

【關鍵詞】 PPP; 合同設計; QCA; 真值表; 績效影響

【中圖分類號】 F283 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2020）16-0095-07

在PPP改革四年以來，堅持新發展理念，推動供給側結構性改革，防控財政金融風險，支持扶貧脫貧，開展污染防治，深入貫徹“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，在深度和廣度方面都得到巨大發展。截至2018年12月末，PPP入庫項目現有8 839個，入庫項目金額13.4億元[1]。然而，PPP項目在快速發展的過程中也存在諸多問題。從公共部門的方面來講，首先，現有法律法規未對PPP項目做明確定義和規范，使得社會資本進入PPP項目時缺少法律保障等問題，造成PPP項目難以得到足夠的社會資本的支持;其次，政府過于關注PPP項目的融資功能，卻難免忽視了項目的管理，在項目選擇時存在盲目懈怠等問題，這無疑是增加了政府的債務風險;最后，市場化、規范化相對不足，政企雙方契約精神缺乏。從私營部門角度看，以最少的成本來獲取最多的利益，是社會資本的終極追求，這使得PPP項目的建設質量和社會效益得不到充足的保證;缺少第三方評估機構，項目實施的效率較低。本文正是通過研究中國PPP項目建設的案例，分析合同設計對績效的影響，來加強在中國社會環境背景下合同設計階段的科學性與客觀性，讓PPP模式得以長足發展，以促進國內經濟、社會、環境可持續發展。

一、合同特征影響績效的定性比較分析

（一）數據來源

本文以中國境內的PPP項目為研究對象，對其合同特征因素是否影響績效做出分析和研究。合同特征中有合同期限、合同簽約方式（BOT、ROT等）、交易成本、政策支持條款等多種特征[2]，PPP項目本身的多主體性、復雜性在這些合同特征綜合影響不斷放大，形成PPP項目不同水平的績效。本文需要借助QCA軟件分析出具體的影響績效的合同特征條件組合。因為研究的目的具有主觀判斷性，故采用立意抽樣的方法，同時，因為PPP項目涵蓋交通、醫療、衛生、養老、市政、科教、農業、環境保護等眾多領域，故在案例選取中也進行一定程度的篩選和分類[3]。

因為PPP模式在我國起步較晚，信息公開程度不夠高，故在案例的選取中主要通過二次文獻分析以及財政部政府和社會資本合作中心網站公開的部分數據進行整理和賦值，交通領域選取北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋、深圳梧桐山隧道;環保領域選取天津市雙崗垃圾焚燒發電站、武漢湯遜湖污水處理廠項目;養老領域選取北京市朝陽區第二社會福利中心;農業領域選取了浙江省麗水市華東藥用植物園項目;市政領域選取了固安工業園區新型城鎮化項目;科教領域選取北京大數據研究平臺。同時，這些案例也是在30個PPP項目成功案例和20個PPP失敗案例中選取的典型，保證案例的高異質性。在案例縱向時間線上，有20世紀八九十年代的深圳梧桐山隧道等，有21世紀初的武漢湯遜湖污水處理廠等項目，還有近年開展的北京大數據研究平臺等短期PPP項目。通過對案例的充分學習和深入了解并反復對比和校準后形成統一的評判標準，對案例各項數據特征如合同期限、項目類型、交易成本、政策情況、項目結果進行主觀性賦值，如表1。

（二）變量設計

1.合同期限

合同期限是私人投資者認為能否在有效期內收回成本的一項重要指標。在PPP項目建設中，通常涉及較大規模的基礎設施建設，這就需要有長期的合約保證。在合約列明的時間期限內，投資方中標后則擁有該項目的特許經營權，故對投資者來說，利益最大化是他們的目標;對項目績效來說，合理的社會收益、更多的政府支持是關鍵。關于合同期限，國家也出臺一系列法律法規，規范和引導PPP項目，歸納為表2。

2.風險分擔

風險共擔是重要的項目特征，所以在合同簽訂的過程中，落實風險共擔機制是保證PPP項目平穩運行的關鍵[4]。而完善PPP風險分配機制則是保障PPP項目實施的關鍵。王守清（2020）認為PPP項目合同運營的模式體現公共部門和私營部門參與項目的程度和所承擔的風險，張亞蕾等（2015）對不同PPP模式對應的風險分擔進行數值分析，綜合可得如表3。

3.交易成本

PPP項目的復雜性以及契約不完全性決定交易成本的存在，科斯把交易成本分為事前和事后的成本。在PPP項目合同簽訂過程中，事前的交易成本包含交易主體選取、協議談判成本、融資成本，如果政府在這一階段能夠采取公開招標的方式則會有效降低交易成本的產生。事后的交易成本則包含政府的監督與協調以及協議終止造成的法律糾紛等。在實際的項目觀測中，可以把公開招標程序和合同履行情況作為交易成本大小的判斷點[5]。

4.政策支持

投資周期和投資額度是私營部門考慮的關鍵因素，私營部門希望能夠更快回收成本，如果政府等公共部門有失約行為則會顯著影響投資者的熱情。地方政府出臺相關政策表明制度環境的穩定將會減少私營部門的運營風險和不確定性，同時明確的PPP合作意向也會為投資者帶來信心。政策支持體現在PPP項目合同的一紙文書，貫穿于PPP項目整體流程中。如果在針對PPP項目進行招商引資之前，政府能夠做好充分的調研，并在PPP項目建設過程中認真履行監督和指導的職責，項目運營中履行合約的具體條款，PPP項目就能真正發揮吸引民間資本、創造社會效益的作用[6]。

5.項目績效

通過PPP項目績效，可以看出項目目標的實現情況，而PPP項目作為公共部門與私營部門共同合作的產物，其主要目標即為私營部門的投資收益和公共部門的社會收益。對于績效指標進行合理、高效的識別，是進行績效評估的關鍵，也是建立其完善的績效評估體系的重點。關鍵績效指標法不但把目標管理和量化考核融為一體，還對任務目標進行合理分解，使其能夠更為符合組織戰略目標的需要。因此，KPI能夠對PPP項目進行有效的績效考核，它能夠關注于PPP項目的任務目標，充分反映出VFM（物有所值）的目的[7]。通過文獻整理與分析，得出不同的學者與研究機構識別的關鍵績效指標，見表4。通過對表4的整理與歸納可以得到本文所要進行項目績效評估的四個關鍵績效指標，分別為預算約束、工期控制、公眾滿意、技術創新。以上這四個指標涵蓋了政府、企業、用戶（民眾）各自的需求，同時在系統論的支撐下，這些指標也能很好地對項目進行反饋，對項目能夠及時糾偏，提高項目的績效水準[8]。

（三）數據指標處理

在研究的10個案例中，存在一些影響因素無法用“是”與“否”進行評判，變量因素的邊界具有模糊性，因此本文采用模糊集進行數據分析（fs-QCA）[9]，對案例的各項因素進行0—1之間的賦值。本研究總共考察4個條件變量和1個結果變量，四個條件變量分別是合同期限、風險分配、交易成本、政策支持，這些變量的賦值從0至1，賦值這些變量的數據來自搜集到的案例相關的文獻與新聞。這些變量的賦值參照表5。

（四）定性比較分析

1.真值表構建

首先對整理所得的10個案例進行相應的變量賦值。其次由于數據采取模糊處理，故進行真值表算法的第一階段——創建真值表。對結果變量“項目績效”進行編碼轉換后得出真值表[10]，見表6。

2.單變量必要性分析

定性比較分析中，經一致性和覆蓋率計算，可確定變量間是否存在必要性和充分性關系[11]。一般來說，一致性指標數大于0.9則表明此變量是產生結果的必要條件，如果小于0.9并且大于0.8則為充分條件。經fs—QCA軟件計算所得見表7。

由表7可知，四個解釋變量均不是項目績效良好的必要條件，故單個變量無法解釋結果出現的原因，在本研究中，項目績效是多因素共同作用的結果。

3.結果輸出

QCA軟件中有“指定分析”和“標準分析”兩種路徑，相較于指定分析，標準分析的結論更多元，本文采用標準分析路徑。

QCA軟件分析的輸出包括每個解決方案（條件變量）的一致性和覆蓋率以及各解決方案作為一個整體的一致性，見表8。一致性度量各解決方案以及解決方案整體是結果子集的程度，而覆蓋率則度量各解決方案及方案整體所覆蓋結果的多少。一致性和覆蓋率是通過在解決方案（由一個或多個解決方案組成）的基礎上檢查原始模糊數據集得出的。原始數據集中的案例在每個解決方案中都得以體現并且是形成一致性、覆蓋率數據的基礎。

由表中結果可知，影響項目績效結果的有兩種條件組合，分別為：

（1）較短合同期限+較低交易成本+較高程度政策支持

（2）較長合同期限+風險平均分擔+較高程度政策支持

在標準分析結果中還顯示了簡單結果，即政策支持，當然，它的一致性指數為0.820，覆蓋率指數為0.917。標準分析結果中的中間結論與復雜結果一致，故不再贅述。

二、定性比較分析結果

（一）顯著項目績效的復雜條件因素組合

1.較短合同期限+較低交易成本+較高程度政策支持

一些小型PPP項目的運營周期短，合同周期也短，但這種輕量化的運作效率較高，短期內就能出成果，同時，政府給予政策支持。有些項目完全由政府出資，企業進行外包管理，有些項目是政府出一部分資金，其余由社會資本中標投資，在項目整個運行過程中，政府以參與者的身份對項目進行指導，有利于項目的平穩運行。北京市朝陽區民政局建設第二社會福利中心，是朝陽區第一所全部由政府投資建設，采用PPP模式運營的區級養老機構。這個項目同樣符合這種條件組合，運營周期短，只有10年，但由于政府的建設保障，也吸引大批運營管理機構參與招標。這種政府出資建設，公司外包管理的PPP模式，使得項目的建設和項目的運營被分開，可以更好地發揮政府統籌力和市場運行效率，有效提高項目績效水平。

2.較長合同期限+風險平均分擔+較高程度政策支持

長效合同期限通常意味著更多的剩余控制權，在項目完成后能夠進行自主收費，但同時要有政府的政策支持，這也是對項目的行政暗示，會給投資方帶來更多的投資信心。如果沒有政府政策支持，雖然合同期限很長，企業也有法律認可的收費制度，但很有可能像深圳梧桐灣隧道和杭州灣跨海大橋等交通收費基建那樣難以收回成本，造成投資方的虧損。北京地鐵4號線項目由北京市基礎設施投資有限公司承建，北京市發改委主導方案編制與審批。在融資模式上，對PPP融資模式進行首次探索和市場化運作，實現投資及運營主體的多元化，形成行業競爭局勢，從而促進技術、管理與服務等方面的創新。在項目具體實施的過程中，北京市政府建立了強有力的政策保障體系，不但進行了財政補貼，還為項目的實施進行了相關政策的配套，政府由以前領導者的角色轉化為參與者的角色。以上這些因素都極大地促進了項目平穩運行，不僅讓社會資本取得了合理收益，還提升了項目運營管理的效率和服務的質量。

（二）顯著績效的簡單條件因素

政策因素是PPP項目獲得顯著績效的充分條件（consistency>0.8），同時在QCA定性比較分析的結果中顯示為簡單條件因素[12]。可以認為，政策支持是PPP項目獲得顯著績效不可或缺的一部分，在實際項目開展的整個流程中，項目績效不佳的幾個案例都存在政府的承諾不足、政策支持不到位等情況。武漢湯遜湖污水處理廠項目由凱迪公司承建，建設期兩年，20年經營期，期滿后無償交給武漢高科。但是，當一期工程完工后，政府承諾的配套管網設施等遲遲未能到位，從而造成項目持續虧損。在這種情況下，開發區提出由武漢水務集團進行污水處理廠的收購，一方面水務集團壓低整體收購價格，另一方面所有配套設施依舊不能完善。故武漢湯遜湖處理廠PPP項目在政府前期調研不充分，后期配套方案不落實的情況下夭折了。

三、政策建議

（一）較短合同期限PPP項目政策建議

1.公開招標

在實際的運行中，第一個要求是通過公開招標發現投資人。在中國政府采購網等權威網站上發布項目消息，能夠有效吸引社會投資者的關注，并且能夠對吸引到的社會資本形成有效競爭力，從而促進更多投資人的關注。其次是在公開招標的過程中能夠公開項目價值，展示項目的整體規劃，做到政府與社會投資方信息的互通有無，避免因為信息不對稱而造成交易成本上升。第三是形成一定程度的公眾監督，正是有了公開招標這一環節，更多項目的信息展現在公眾面前，有助于降低政府尋租和市場逆向選擇情況的發生[13]。公開招標作為合同設計特征的一部分，它一方面將PPP項目的復雜性、多樣性關系理順，另一方面也作為PPP項目的起點，對PPP項目的整體有指導作用，提高項目運作效率。

2.創新投融資機制

在新形勢下，政府對待社會資本要大膽且謹慎地使用，第一，在不影響社會效益的前提下擴大私營部門特許經營權利;第二，通過入股的合作方式，政府可與PPP項目中標企業共同組建公司，主要由中標企業提供資金，政府提供少許資金和資產抵押;第三，對資金流程的設計要科學化，以前銀行在政府的擔保下會接受較大數額的貸款，而實際上對于還款期限、還款強度并未進行明確規定，有時會導致項目資金短缺，故在項目投融資階段，要合理把控資金來源、評估還款強度與確立還款方式，把項目的投融資分配清楚，這也有利于PPP項目未來的平穩運行[14]。

3.相應政策引導

例如大數據平臺的建設，政府需要對某個領域的數據進行分析和掌握，以更好地推動社會治理創新，然而社會投資者對這種“出力不討好”的項目建設存在一定的偏見，這就需要政府主動出擊，做好政策引導。第一，明確項目建設的目的;第二，對社會投資者提供專家指導和政策補貼;最后，總結此類項目進展的政府的缺位部分，不斷提高此類項目的政府參與度。

（二）較長合同期限PPP項目政策建議

1.項目前期評估

在財政部政府與社會資本合作中心的網站“信息公開欄”中可以看到，項目評估包含物有所值定性評價指標及權重、評分標準及結果、通過財政承受能力論證。物有所值是用于評價政府是否能通過項目全周期運營，以獲取最大收益的評價方法。關于財政承受能力，學者黃徐會指出，政府要根據量入為出的原則，合理衡量自身所能承受的財政責任，再安排PPP項目。因此，政府在進行項目評估的時候，通過運用物有所值理論和財政承受能力評價體系，不僅能明確自身的責任，也會給項目投資者帶來相應的投資壓力，達到一種平衡的狀態。

2.完善監督機制

完善的監督機制首先要明確三個問題：監督主體、監督方式和監督客體。

PPP項目中監督主體一般為政府，具體來說又可分為獨立監管部門、財政管理部門、建設管理部門等。所以，PPP項目實施時，是有多個部門交叉監管的，這也就必然會出現權責不明、多頭領導等情況，解決這一難題的關鍵在于設計完備的監管體系，突出各部門職責特點及范圍，實現對項目全方位動態監管[15]。在監管的實施過程中，政府可以派遣相關官員給予現場查看和指導，這不僅是對PPP項目進展的推進，也是一種政治暗示，這將給項目投資者帶來極大的信心。當然，監管方式還包括工期控制、質量管理等多種手段，在項目開展的不同階段，政府要能夠選擇合適的監管方式。關于監管客體，通常會是承包單位、PPP項目公司和私人投資者。

3.項目風險共擔

這是較長合同期限條件下影響項目績效的重要因素。長期合同的PPP項目存在諸多不確定性，包括項目的投資回報率、政府合約履行情況等。政府采取相關措施分擔項目一定的風險將會為PPP項目提供一定的保障，具體說來，包括資金投入、配套基礎設施服務、財政補貼。在本文選取的10個案例中，武漢湯遜湖污水處理廠項目相比較而言績效水平較差，究其原因，是政府對于風險分擔的不到位，湯遜湖所在的東湖開發區政府，希望本區的污水利用率得以提高，但對于項目本身所需要的基礎設施配套服務卻缺少建設。雖然這個污水處理廠的項目屬于BOT項目，但項目資金基本都是凱迪公司投入，政府在水務這方面的資金很缺乏，所以，當項目缺少污水來源造成企業虧損時，政府沒有相關的配套方案去解決，故PPP項目的績效顯著降低，成為PPP項目一個典型的失敗案例。在PPP項目開展過程中，要能把政府對于項目的風險分擔體現在合同設計中，不僅體現政府對此項目的重視，也為項目的有效開展提供保障。

4.履行政府信用

在20世紀80年代，由于很多基礎設施大規模建設，政府沒有足夠的資本，故采用PPP模式進行招商引資，條件則是投資企業獲取較長年限的特許經營權，尤其是一些高速公路、大橋、隧道等，工程量大、建設周期長的項目。但隨著社會的發展，基礎設施免費使用的呼聲越來越高，為了提供更好的社會服務，國家終止了很多道路、橋梁的收費，但這一行為卻對某些合同期限很長的PPP項目造成收益影響，有些合同政府基于社會整體效益，只能選擇提前收購，而面對這一情況，項目雙方主體會對收購的價格產生分歧，這同時也會極大消磨投資者的信心。故在合同履行方面，政府要分析未來可能出現的狀況，作為PPP項目的主導方能堅持履行合約，保持較高的政府信用。

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