棚戶區(qū)改造投融資模式現(xiàn)狀及建議探討

束永華

棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件推出的一項民生工程。隨著市場經(jīng)濟環(huán)境的改變及國家政策的改變，棚戶區(qū)改造模式在不斷變化。在本文中將根據(jù)棚戶區(qū)改造投融資模式的現(xiàn)狀進行分析，指出其中存在的問題，并提出相應的解決方案。

一、引言

隨著社會的進步，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生活水平在不斷提高，國家政府積極對棚戶區(qū)進行改造，以改善低收入人群的生活水平，保障低保群體的社會利益，促進社會和諧發(fā)展。五部委在2009年就發(fā)布了《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》，鼓勵通過隱含融資、企業(yè)幫扶、群眾自籌等方式籌集資金，但是棚戶區(qū)改造項目周期較長，也需要投入大量的經(jīng)濟成本，投資回報比較慢且少，這直接導致市民群眾沒有積極相應政府的改造工作，改造資金的渠道來源較少，嚴重影響了棚戶區(qū)改造的進程。

二、我國棚戶區(qū)改造的發(fā)展歷程

我國棚戶區(qū)改造于2005年開始試點改造的工作，2008 年中共中央啟動保障性安居工程，并將國有林區(qū) （ 場 ） 棚戶區(qū) （ 危舊房 ）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容，加快推進了棚戶區(qū)改造的進程。2013年以后在國家大力支持下，棚戶區(qū)改造快速發(fā)展，大大改善了低收入人群住房的條件，提高了人民的生活水平。目前，國務院會議已經(jīng)通過了棚戶區(qū)改造的兩個三年計劃。其中，第二個是三年計劃是在2018年至2020年的時間里將是實現(xiàn)1500萬套棚戶區(qū)的改造，不斷推動棚戶區(qū)改造項目向前發(fā)展，服務于人民群眾，提升人民生活的幸福感和自豪感。未來，棚戶區(qū)改造依然是我國住房重點發(fā)展項目，資金需求也將會更龐大。

三、現(xiàn)有棚戶區(qū)改造投融資模式分析

自2013年我國棚戶區(qū)改造在國家大力幫扶下快速發(fā)展以后，我國棚戶區(qū)改造項目的投融資模式主要是以下幾種：一是三統(tǒng)一模式，此種模式是集統(tǒng)一評級、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還為一體，國家開發(fā)銀行作為棚戶區(qū)改造項目貸款的主要銀行，中長期的貸款則是需要政府授權、委托或認可的負責組織實施棚戶區(qū)改造的企事業(yè)法人，或者政府授權的負責為棚戶區(qū)改造項目融資的企事業(yè)法人，在政策的幫扶下有效保障棚戶區(qū)改造項目的如期舉行。二是通過政府購買的模式，此種模式一般是由政府選擇有實力的平臺公司，并簽訂購買協(xié)議，由平臺公司負責項目的有效實施，資金主要來源于向國家開發(fā)銀行等政策性的銀行申請低利息的抵押貸款，此種模式在是實際操作中雖然是可行的，但是卻是加大了政府的財務負債的負擔，不利于長期穩(wěn)定操作，對于棚戶區(qū)改造項目的可持續(xù)發(fā)展是非常不利的，也影響了國家經(jīng)濟的發(fā)展。三是棚改專項債券：2018 年《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》發(fā)布后，棚改專項債為棚戶區(qū)改造資金渠道的來源提供新的發(fā)展機遇，此融資模式加大了棚戶區(qū)改造項目實施的可能性。政府發(fā)行棚改專項債模式下操作，由省級政府作為發(fā)行主體通過發(fā)行專項債獲得融資，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入償還。

四、目前的棚戶區(qū)改造投融資模式存在的問題

目前，我國棚戶區(qū)改造資金主要來源是政府購買模式，此種模式得到政府、金融機構(gòu)的認可，是非常受歡迎的模式。但是，此種模式存在非常大的問題，嚴重加劇了地方政府的財政負擔。棚戶區(qū)改造項目是國家重點項目，也是工作量龐大的項目，實施改造的周期很長，其中存在許多要攻克的難題，同時需要強大的資金支持改造項目成本的支出，這也需要多個政府部門的積極配合。另外，棚戶區(qū)由于改造耗時長，盈利回報率非常低，加大了吸引社會資本進入的難度。同時，此類政府購買的服務項目的中標人一般是城投公司，然后城投公司再以和政府購買合同為依據(jù)向銀行申請相應的抵押貸款，這個資金實際來源于政府的擔保，這不僅沒有在根本上解決棚戶區(qū)改造資金渠道來源的問題，反而變相加劇了政府的財務負擔，此種模式的長期存在對于社會的發(fā)展是非常不利的。另外，隨著經(jīng)濟發(fā)展的快速變化，近年庫存政策的影響，棚戶區(qū)改造貨幣化安置的比例在逐年升高，棚戶區(qū)改造的資金實際上變相流到了房地產(chǎn)公司，這加劇了市場的不平衡發(fā)展，無形中提高了房價，加劇了房地產(chǎn)市場泡沫化，這不僅加劇了人民群眾住房的負擔，還打亂了房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展，這對于社會的發(fā)展是一種不良的影響。盡管各地方政府在近幾年取消了貨幣安置獎勵，并強調(diào)棚戶區(qū)改造以實物安置為主，但是依然沒有消除房價在逐年升高的事實，降低了人民購買住房的積極性。

五、棚戶區(qū)改造融資模式發(fā)展趨勢及建議

根據(jù)國家棚戶區(qū)改造試點的管理辦法及政府購買服務管理辦法等相關政策的規(guī)定，央行棚戶區(qū)改造 PSL 資金緊縮趨勢以及住建部 2018年 10 月 25 日在北京主持召開部分省市座談會會議精神等，棚戶區(qū)改造項目融資模式將會發(fā)生改變，不再是依靠政府購買為主，降低政府的負債，以政府為主導擴大棚戶區(qū)改造融資渠道，真到做到利民利國，有效保障社會和諧，促進國家經(jīng)濟的良性發(fā)展。融資模式調(diào)整內(nèi)容主要為如下幾個方面：一是融資以發(fā)行棚改專項債為主，依靠市場化強有力的運作模式，有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的納入政府性基金的國有土地使用權出讓收入、專項收入等項目的收入可以有效保障本金及利息的清償，保障融資與棚戶區(qū)改造成本支出達到一個平衡的狀態(tài)，不會給政府帶來財政負擔，也可以順利保障棚戶區(qū)改造項目的順利實施，一舉兩得。另外，此種模式可以有效保障資金運作的合理性及科學配置棚戶區(qū)改造成本的支出，有效避免資金被其他人挪用或是占用，給人民和國家?guī)砦：?。二是政府購買模式雖然取消了，棚戶區(qū)改造收支平衡的項目依然可以實際情況向銀行申請資金貸款。但是棚改專項債券在我國發(fā)展比較落后，發(fā)展比較緩慢，短時間內(nèi)并不能及時有效解決棚戶區(qū)改造來源的問題，政府進行棚戶區(qū)改造的壓力及阻力依然存在。這兩種模式在現(xiàn)行市場經(jīng)濟環(huán)境下是長期可行的，也都強調(diào)了棚戶區(qū)改造必須滿足資金平衡的條件。對此，這里需要對此提出幾點相關建議：一是對棚戶區(qū)即將改造的項目進行大量的調(diào)查及做好項目預算評估，將可能實現(xiàn)資金平衡和不能實現(xiàn)平衡的項目的地塊合理做好包裝，保障整個項目收益的均衡，降低資金來源的負擔;二是政府需要合理做好土地開發(fā)的工作，對于有價值，有前景的土地，，可以考慮土地一級開發(fā)和二級開發(fā)相結(jié)合，例如棚戶區(qū)改造可以和旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)進行有效的合作，如此不僅可以保證棚戶區(qū)改造項目的順利實施，還可以吸收多方資金，降低項目本身融資的風險，也可以順利保障項目的有效實施。

六、結(jié)語

棚戶區(qū)改造項目是國家重點改造項目，是普惠人民，保障國家利益的項目，在經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)著重要的地位，可以有效刺激國民經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，為多種經(jīng)濟發(fā)展模式的發(fā)展提供了一個有利的平臺，有效推動國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這項工作對于改善民生及住房困難群眾居住條件，補上發(fā)展的短板，有利于擴大國家內(nèi)需，擴大市場融資模式。同時還應當遵循自身的實際情況，因地制宜，合理開發(fā)，以便可以把有利于人民群眾的工程落地并有效實施，最終提升人民的生活水平。（作者單位：周口市東新區(qū)開發(fā)投資有限公司）