小產權房野蠻生長屢見糾紛 如何整治考驗政府智慧

王陽 白楚玄

近日，自然資源部發布《關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》稱，在工作中，對亂占耕地建房、違反生態保護紅線管控要求建房、城鎮居民非法購買宅基地、小產權房等，不得辦理登記，不得通過登記將違法用地合法化。

這一“官宣”，讓很多購買了小產權房的置業者的幻想徹底破滅。

“小產權房”其實并非法律概念，是人們約定俗成的稱謂。通常是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發的，所以有時也叫“鄉產權”。

如是研究院的一份數據顯示，包括小產權房在內的全國所有城鎮住房面積為298億平方米，其中小產權房面積為73億平方米，占比達到24%，僅次于占比38%的商品房面積。

在普通商品住宅價格高企的今天，小產權房因成本和價格較低廉受到歡迎，但與現行法律相悖。然而，如果將小產權房項目都拆除，不但浪費資源，還會激化矛盾。如何妥善對待和處理小產權房問題，成為各級政府亟須解決的一個難題，考驗著政府管理智慧和執政能力。

小產權房野蠻生長，法律糾紛屢見不鮮

因兒子要結婚，來自陜西省西安市的孔女士經人介紹，購買了西安市昆明路銘景新城小區一套128平方米的房子，總價僅53萬元。因為是小產權房，所以價格便宜，孔女士沒多做考慮就買了。之后，孔女士去售樓部領鑰匙，卻獲知房子被同時賣給了別人。

西安另一處小產權房也產生了糾紛。

西安灃東新城三橋街道辦紅光路社區賀家村加貝花園小產權房，因為小區沒有五證，自來水公司無法接通管線，因此一直使用黑井水。置業者對此頗有微詞。

記者梳理公開資料發現，類似場景曾在全國多地上演。

房價長期快速上漲，遠遠超出了當地一般就業人員的收入水平，而在經濟適用房、廉租房無法滿足住房需求的時候，小產權房如雨后春筍般出現。然而，圍繞小產權房買賣、確權和征收等糾紛也時常發生。

2019年11月，深圳市龍華區法院開庭審理一起侵權責任糾紛案。選用某小產權房的陳某某，請求非法占有該房屋的史某騰空房屋并進行侵權賠償。審理后，因陳某某無證據證明其合法享有涉案房產的產權，且無證據證明其實際占有使用該房產，法院最終裁定駁回陳某某的起訴。

實際上，在政策層面，有關部門一直維持對小產權房違法的界定。

從1999年到現在，有關部門三令五申，集體土地不得用于商品住宅開發，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房，并要求各地堅決制止、依法嚴肅查處。

然而，小產權房并沒有因為政策的高壓而偃旗息鼓，各地小產權房的規模反而越來越大。

據北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群介紹，小產權房久禁不絕，反映了中國房地產市場某種不能自圓其說的扭曲狀態。目前，一些城市的房價已經完全脫離了居民真實的購買力，導致人們對合法建筑望“房”興嘆。因此，價格遠低于商品房的違法小產權房，也就成了一些低收入群體無奈的選擇。

有業內人士稱，雖然國務院住房建設管理部門三令五申，要求各級地方政府加快處理小產權房問題。由于小產權房中有很大比例是基層政府組織開發的，因為有基層政府參與其中，處理起來也非常棘手。如果沒有基層政府參與默許，小產權房的開發、建設、交易、轉手等環節不會如此順利。

北京律師肖東平說，不少人私下里買賣小產權房，但無論是買方還是賣方，所簽訂的合同契約根本就不算數，碰上打官司連立案都難。除了不能得到法律的保障外，購買小產權房還會帶來一些后續的法律糾紛，如建筑質量、消防安保、售后維護和物業管理難以保障;存在違建、爛尾的風險;無法辦理抵押貸款;沒有轉讓、繼承、處分、拆遷收益等權利。

“轉正”傳言此起彼伏，“違法”界定至今未變

據媒體報道，小產權房在深圳、東莞、北京的總量占全國的60%以上。

對于大多數購買了小產權房的人來說，他們一直希望小產權房能夠盡快“轉正”。

事實是，關于小產權房“轉正”的傳說一波又一波，最終卻都是臆想。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

此后，關于小產權房“轉正”有望的消息引發社會廣泛關注。但隨后的事實證明，這是人們對《決定》的誤讀。

安徽財經大學法學教授張運書認為，盡管《決定》明確農村集體經營性用地是允許被出讓、租賃、入股的，但并不意味著小產權房“轉正”的曙光已經出現。因為根據上述《決定》，能進行交易的僅僅為經營性用地，而更多的小產權房是農村宅基地，并不屬于經營性用地。

2017年8月28日，國土資源部和住房城鄉建設部公布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，決定在全國第一批13個城市進行集體建設用地建設租賃住房試點。

此次集體建設用地建設租賃住房試點，被部分人視為小產權房“轉正”的一種信號。

但實際上，兩部門試點方案說得很清楚，集體建設用地建設的租賃住房，需要履行項目報批程序，健全集體建設用地規劃許可制度，推進統一規劃、統籌布局、統一管理，統一相關建設標準，全套手續幾乎跟商品房開發建設相近。

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，新土地管理法于2020年1月1日起施行。

新土地管理法刪除了原法第四十三條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙。

有人解讀稱，國家主動放棄對土地交易一級市場的絕對壟斷，中國的房產從此沒有“大產權房”和“小產權房”的區別，小產權房的問題迎刃而解。

然而，自然資源部在5月14日下發的《關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》中，重申小產權房不能通過登記將違法用地合法化。

如此一來，購買了小產權房的置業者的幻想徹底破滅了。

同地同權公平競爭，違法行為不能免責

近兩年，拆除整治違法建筑的風暴席卷全國，城市干凈多了，也亮堂多了，很多集貿市場被拆掉了，街邊的私搭亂建也沒有了。

但是對小產權房的整治，除了部分山區的小別墅群被推光之外，大量的城區小產權房還沒有什么動靜。

在中南財經政法大學教授郭澤強看來，小產權房問題，拖不過去、繞不過去，已經到了必須解決的地步。解決小產權房問題，既要尊重法律，也要照顧歷史和現實，還要面向中國房地產市場以及土地制度的未來，要有大智慧和大格局，而不是重復過去嚴厲而無用的老調。從技術層面而言，可采取解決“存量”，不再產生新的“增量”，以及彌補相關手續的方式，讓這些“非法建筑”正式進入主流的住房體系。

其實以補繳土地出讓金的方式解決小產權房的歷史遺留問題，并非沒有先例。

日前，在南京市大型小產權房項目七彩星城小區，多位業主接到通知，可更換購房合同及辦理銀行按揭等手續。由于該項目在開盤建設時土地性質是集體土地，這也意味著小產權房順利實現“轉正”。

中國政法大學不動產與金融研究中心執行主任席志國認為，解決小產權房的問題，根本上還是要進一步推進集體土地改革，使集體土地使用權能夠進入市場，從而能夠和國有土地一樣，同地同權，在同一基礎上進行公平競爭，這樣小產權房的基礎就不存在了。

事實上，新土地管理法已經允許集體建設用地使用權出讓。席志國建議，下一步應當就集體土地使用權如何出讓進一步完善，徹底解決小產權房問題。

對于已經建設的小產權房，席志國主張依照不同的情形進行處理。

“對于那些嚴重違法，建立在集體農業用地上的未辦理過農用地轉建設用地相應審批程序的，必須予以嚴格處理，即通過拆除恢復土地原狀的方法予以糾正，絕對不能將其進行合法化，否則不但嚴重違反了國家保護耕地的基本政策，而且也會使法律形同虛設，失去了法律的權威。”席志國說，“對于那些符合國家建設總體規劃，使用的也是建設用地所建造的小產權房，則應在符合新土地管理法的條件下予以合法化，對其進行相應的產權登記，但是由于其在建造時行為的違法性則不能予以免責，仍然應當通過行政處罰等方式予以處罰。”