醫用防護物資儲備存在的短板及對策建議

顧嚴

我國醫用防護物資產能巨大且能夠以很快的速度恢復生產，然而在疫情暴發和擴散初期，由于需求激增，一度出現嚴重供不應求的不利局面，醫用防護物資實物儲備不足問題凸顯。建議按照“百年一遇”標準，加快補齊實物儲備短板。

一、疫情暴露出我國醫用防護物資儲備存在明顯短板

（一）防護物資產能巨大，但關鍵時期嚴重供不應求，實物儲備不足問題凸顯

作為制造業大國，我國防護物資的產能巨大。以口罩為例，國務院聯防聯控機制新聞發布會的數據顯示：2月3日，全國22個重點省份口罩產量1480多萬只，產能利用率為67%;2月11日，全國口罩產能利用率已經達到94%，匡算產量約為2080萬只;2月24日，全國口罩日產量超過5400萬只，匡算產能利用率超過240%。在短短三周的時間內，口罩產量就提高了近3倍。同期，醫用N95口罩日產量從11.6萬只增至107萬只，提高了8倍以上。截至2月24日，醫用口罩總量已經基本能夠滿足醫護一線的需求，醫用防護服等每日運抵湖北數量已經連續多日超過湖北方面提出的需求量。

然而，在疫情暴發和擴散的關鍵時期，口罩、防護服等物資供應極其緊張，定點醫療機構一度向社會求助，甚至只能反復消毒使用一次性的醫用消耗品。這在很大程度上增加了醫務人員的風險，也增加了病患交叉感染的風險，不利于及時有效控制疫情。

為了緩解供不應求的情況，作為生產大國卻不得不大量依靠進口，凸顯出儲備不足的問題。1月24日—2月4日，我國累計進口各類口罩3.28億只，日均進口量在2730萬只以上、大體相當于同期國內日產量（1480多萬只）的2倍左右;同期累計進口防護服385.4萬件，日均進口量約32.1萬件、是同期國內產量（3.16萬件）的10倍以上。

（二）醫藥儲備以企業為主體，增產和調撥存在明顯時滯，容易延誤抗疫時機

為保證災情、疫情及突發事件發生后對藥品和醫療器械的緊急需要，我國于20世紀70年代初建立了國家醫藥儲備制度。針對僅有中央一級儲備、靜態管理以及儲備數量減少、救急水平下降等問題，1997年《國務院關于改革和加強國家醫藥儲備管理工作的通知》（國發〔1997〕23號）印發，要求“改革現行的國家醫藥儲備體制，建立中央與地方兩級醫藥儲備制度，實行動態儲備、有償調用的體制”。1999年，國家經貿委辦公廳印發《國家醫藥儲備管理辦法》（國經貿醫藥〔1999〕544號），明確規定醫藥儲備是政府職能，承擔醫藥儲備是國家賦予相關企業的一項光榮的社會責任。

企業是有資產保值增值和業務盈利任務的，在醫藥產品保質期比較短、承儲政策要求比較高、實際補貼又偏低的情況下，企業保持充足庫存的難度非常大。為了完成國家交給的任務，在應急收儲時還面臨高買低賣、承擔虧損的風險。當重大疫情突發時，醫療衛生物資的需求量遠遠超過承儲企業的庫存時，供不應求的缺口無法及時彌補。從政府部門擬定新的儲備計劃、下達新的調用要求，到企業加緊采購原材料并增加產量，再到協調經銷、交通、物流、配送等環節，最終達到醫院、社區等使用方的鏈條過長，在最緊迫的時候存在明顯的時滯。

此次疫情與春節因素交疊，企業在春節期間和假期剛剛結束時不容易滿負荷恢復產能。與中央儲備糧、儲備凍豬肉以及帳篷、棉被等救災物資的調撥相比，醫藥儲備難免慢半拍。

（三）儲備重藥品輕耗品，市縣儲備未達法定要求，醫院和居民日常儲備稀少

在目前的國家醫藥儲備中，中西藥品、疫苗制劑、醫療器械相對充裕。但是，由于價值偏低、保質期短并且需要經常輪換，醫用口罩、醫用防護服、醫用隔離眼罩和面罩等防護用品儲備很少。據媒體1月25日報道：自1月23日接到武漢物資需求清單后，工信部通過中央醫藥儲備向武漢緊急調用了防護服1.4萬件、醫用手套11萬雙;并且通過協調緊急采購，為武漢落實各類口罩貨源300萬個、防護服貨源10萬件、護目鏡2180副。第一時間緊急調用的防護服數量僅相當于2月5日—12日湖北平均日消耗量的1/5，只有2月13日—14日平均日消耗量的9%;協調落實的防護服貨源僅相當于供求總體平衡時期平均日消耗量的2/3，護目鏡貨源只有日消耗量的6%。如此巨大的供求缺口，要讓企業在平時保持足夠的實物儲備，由于成本過高，恐怕是難以實現的。

2003年頒布實施的《突發公共衛生事件應急條例》第六條規定，縣級以上各級人民政府應當組織“衛生防護等有關物資、設備、設施、技術與人才資源儲備”根據這部法律，與防治突發公共衛生事件相關的物資儲備制度已經下沉到了縣一級。2004年第一次修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》也規定：“縣級以上人民政府負責儲備防治傳染病的藥品、醫療器械和其他物資，以備調用。”然而，由于缺乏專門的經費來源，并且儲備成本和管理要求都比較高，地市級和縣級的醫藥儲備遲遲沒有建立起來。例如，河北省保定市在應對此次疫情中，2020年1月27日才出臺了該市的醫藥儲備管理辦法。又如，吉林省衛生廳衛生監督所和吉林省疾病預防控制中心工作人員2013年發表的論文數據顯示，對于法律法規明確要求的預防及急救藥品，竟然有高達70%的市（州）級單位未儲備，接近80%的縣（市、區）級單位未儲備。藥品儲備尚且如此，醫用防護物資儲備更是捉襟見肘。

從定點醫院在互聯網上“求救”的情況看，即便是高水平的三級醫院，防護物資的儲備量最多也只夠3—5天的消耗，少的連1天都不夠用。此外，與日本等國相比，我國居民還沒有形成平時佩戴口罩的習慣，家庭防護物資和消殺用品的儲備很少。疫情擴散后，不少地方出現集中搶購和非理性囤積防護物資的情況，使得供求失衡進一步加劇。

二、國際上可供借鑒的醫療衛生物資儲備經驗

（一）美國：國家—州—大城市儲備體系，國家戰略儲備12小時應急速達，現有3000萬個N95口罩

美國《公共衛生服務法》授權衛生和公眾服務部部長與國土安全部部長相互協調，維持藥品、疫苗、醫療產品及用品的儲備，稱為國家戰略儲備（Strategic National Stockpile），以保障美國公共衛生安全。

國家戰略儲備物資存儲于全美若干戰略地點的安全倉庫中，以確保通過陸運或空運能夠及時將物資投送到美國的任何地方。其中的“12小時推送包”包括一整套藥品和醫療用品，具體有瓶裝口服抗生素、疫苗、抗毒素、化學解毒劑、放射病治療藥、靜脈注射制劑及器械、呼吸維持設備、便攜醫療器械及手術用品、藥品包裝設備等，12小時內可送達全美任意地點。每件12小時推送包有130個貨箱，總重近50噸，占地面積近500平方米，需要一架大型噴氣式飛機或7—8輛卡車運送。疾控中心有專門負責國家戰略儲備的部門，會同時部署其儲備服務先遣隊（Stockpile Service Advance Group），協調州和地方官員接收和分配已調用的儲備資產。儲備物資至少保證兩個月的使用時間，每年需要聯邦政府支出6億美元左右。

美國絕大多數州都有自己的藥品和醫療用品儲備，有的是由州財政購買，有的由聯邦提供的部分資金支持。2004年，占全美50%以上人口的大城市和大都會區共同組建了大城市儲備倡議聯盟（Cities Readiness Initiative），推動州政府、大城市、大都會地區的公共衛生部門制定儲備計劃，在48小時內能夠向特定地區的全部人口分發抗生素，以應對大規模生物恐怖主義事件。

當地時間2020年2月25日，美國衛生和公眾服務部部長亞歷克斯·阿扎在參議院作證時透露，美國國家戰略儲備中現有3000萬個N95口罩。這個規模相當于2月24日我國N95口罩日產能的30倍。

（二）日本：國民日常大量使用口罩，地方物資儲備充足，企業庫存以及產能儲備較大

日本人平時就在家中儲備一些物資，遇到災害有很強的自救意識。日本衛生材料工業聯合會（Japan Hygiene Products Industry Association，JHPIA）統計，2018年日本各類口罩用量55億個，其中家用口罩43億個，折合人均年消耗家用口罩34個。我國14億人，如果與日本有相似的口罩佩戴習慣，全年家用口罩消耗量將高達480億個，折合日消耗約1.3億個，相當于各類口罩常規產能（2200萬個）的6倍。

日本各地普遍建立了災害應急儲備，口罩是其中很重要的物資，而且儲備的物資品類和數量還會向社會公示。例如大阪府在災害應急儲備物資中，既有方便食品、毯子、奶瓶、紙尿布、衛生紙、生理用品、口罩、簡易廁所、奶粉等制定了明確儲備計劃目標的重要物資，也有計劃外的瓶裝水、貼身衣物、毛巾、餐巾紙、飲水袋、工作服、移動式浴池、蟹味面包、咸菜等其他物資。截至2019年3月底，儲備的口罩有52.5萬個。

在新冠肺炎疫情暴發后，日本有不少城市都動用了政府儲備，向我國的一些城市捐助。綜合捐贈信息看，日本城市普遍擁有較為充足的防護物資儲備，口罩的儲備量少則也在城市人口的10%以上，多則超過50%，有的甚至超過人口總量。

除政府和家庭外，企業也有一定規模的儲備。日本衛生材料工業聯合會提供的信息顯示，1月16日日本出現首個新冠肺炎病例后，當時統計企業庫存口罩約10億個。這相當于平時3個月左右的消耗量，但受疫情影響，需求量激增，10億個口罩在大約2個星期的時間就清零了。為應對供不應求的緊張局面，2月13日日本政府召開新冠肺炎疫情對策總部會議，提出支援持續短缺的口罩增產等第一輪緊急對策，將對口罩生產企業每條生產線給予最高3000萬日元的補助，號召企業采取24小時生產體制增產口罩，確保相當于上月2倍的月產——即超過6億只的月供應量。日本首相安倍晉三2月26日在眾議院預算委員會會議上表示，如果有剩余，將由政府負責作為儲備物資。同一天，內閣官房長官菅義偉預計，3月份可具備每月供應6億個口罩的能力。

三、按照“百年一遇”標準建立醫用防護物資實物儲備庫，并納入統一的國家物資儲備體系

（一）按照確保60天消耗的標準補齊實物儲備短板

習近平總書記深刻指出：世界處于百年未有之大變局。新型冠狀病毒及其他重大公共衛生事件具有鮮明的突發性和不可預知性，針對疫情暴發和擴散初期，企業庫存和產能跟不上激增需求的突出問題，極有必要建立國家統一管理的醫用防護物資實物儲備庫。應當立足百年未有之大變局，按照應對“百年一遇”重大公共衛生事件所需的品種和數量，建立常備的、實物形態的國家醫用防護物資儲備庫。

參照美國國家戰略儲備、日本城市醫用物資儲備等國際經驗，以2月24日前后的全國日消耗量上浮30%、60天庫存為建議標準，測算部分物資儲備如下：醫用口罩236184萬個，其中醫用N95口罩8346萬個;醫用防護服1443萬件;醫用隔離眼罩面罩322萬個。按照普通醫用口罩1元/個、醫用N95口罩2元/個、醫用防護服100元/件、醫用隔離眼罩面罩10元/個匡算，所需收儲經費投入約為40億元。

（二）將醫用防護物資納入國家糧食和物資直屬儲備庫

總體上看，醫用防護物資的儲備要求低于藥品、疫苗、試劑等醫藥儲備中的主要品種，但高于帳篷、棉被、棉大衣、折疊床等常規的救災物資。在目前國家各類物資儲備中，糧食、棉花、食糖等的儲備要求基本可以滿足醫用防護物資的儲備需要，同時已經具備了較為完善的布局體系和較為豐富的管理經驗。

鑒于此，建議在現行的國家糧食和物資儲備體系中增加醫用防護物資的儲備職能，將醫用防護物資作為重要品類納入國家直屬儲備庫。目前，國家糧食和戰略物資儲備庫的空間布局是全國性的，不需要大規模新建醫用防護物資的專用儲備設施，只需要以改擴建的方式提高現有儲備庫的能力即可。

各選取1個直屬儲備庫作為國家醫用防護物資儲備地點，通過改擴建方式提供場地和設施載體。儲備物資規模的數量綜合考慮城市群常住人口、儲備地點交通狀況、直屬儲備庫管理能力、所在地區醫用防護物資產能等因素來進行分攤。按照2018年常住人口分攤的各城市群醫用防護物資儲備比例為：長江三角洲14.5%、珠江三角洲5.9%、京津冀10.4%、山東半島9.5%、北部灣3.8%、成渝9.5%、海峽西岸5.5%、長江中游12%、關中4.2%、中原6.4%、哈長4.3%、遼中南3.7%、黔中2.5%、滇中2.1%、呼包鄂榆1.1%、山西中部2.2%、蘭西1.4%、天山北坡0.4%、寧夏沿黃0.5%。

（三）建立健全國—省—市—縣四級儲備體系

制定國家、省區市、地市州、縣區四級的醫用防護物資儲備目錄，明確主要的儲備品種、規格、數量、時間、更新等標準或要求，配套建立收儲承儲、監督檢查、考核評價、信息公開等配套制度，擬定儲備中長期規劃和年度計劃。國家級和省級儲備以直屬儲備庫為主來做實，省以下儲備根據公共財力狀況選擇直屬實物儲備、企業產能或庫存承儲等多種方式來做實。有法定要求的突發公共衛生事件應急物資和傳染病防治物資，要盡快做實實物儲備。

（四）優化企業承儲政策

如前所述，對于具有耗品性質的醫用防護物資，現行的藥品儲備政策不足以激勵企業保持較大的承儲規模。建議以產能為依托，以應急物資采購合同為主要方式、適當補貼企業庫存的企業承儲制度。企業承儲物資中與國家直屬儲備庫的常備品類相同的，以產能儲備為主，不必保持特定規模的庫存，只需確保當重大公共衛生事件暴發時，可以按照采購合同約定，迅速開工生產和供應相關物資。國家直屬儲備庫常備品類以外的企業承儲物資，根據地方實際，既包括防護用品，也包括消殺用品，還可以涵蓋成品以外的原材料、包裝材料、設備、專利等。其中，具有法定要求的以及通用性較強的產品、材料、技術等，由政府在儲備目錄中予以明確，由承儲企業保持一定實物庫存，通過財政補貼約定庫存的方式予以支持。按照“百年一遇”標準，兼顧企業日常生產經營狀況，建議將企業承儲的實物庫存保持在7—15天，訂單規模可供60—90天消耗。

（五）依托輪換機制促進醫療機構和居民適度儲備

在國家實物儲備做實的基礎上，還可以結合物資輪換，以成本價或低于市場價的價格水平向醫院、社區衛生服務中心（站）、鄉鎮衛生院、疾控中心、醫藥經銷商、市場銷售終端、大中型企業事業單位、社區等投放醫用防護物資儲備。依托輪換制度，既可以促進儲備物資的正常更新，又可以起到平抑物價的作用，還能促進醫療機構、城鄉居民家庭合理購買和適度儲備。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院社會所）