“雙評價”在國土空間規劃中支撐方式研究

謝玲琳,王顯奇，馮兆華，吳丹

文章編號：1672-5603（2020）02-55-6

摘 要 本文結合“雙評價”工作實踐，面向國土空間規劃編制需求，以鳳凰縣“雙評價”為例，進行資源環境稟賦現狀分析與國土空間格局特征分析，并從指標約束傳遞為國土空間規劃設置空間管控底線，主體功能區識別與三區劃定實現功能傳導為國土空間用途管制提供依據，風險識別與應對為國土空間規劃決策提供依據三個方面，探索“雙評價”在國土空間規劃中支撐方式。

關鍵詞雙評價;國土空間規劃;空間格局特征;支撐方式

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

"Double evaluation"Support Method in Territorial Spatial Planning

— Taking Fenghuang County as an Example

Xie Lingling ， Wang Xianqi ， Feng Zhaohua ， Wu Dan

（The Second Sureying and Maping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119）

Abstract： This paper combined the practices of "double evaluation" and faced the requirements for establishment of Land Spatial Planning. Taking the "double evaluation" in Fenghuang county as an example， the analysis of resources endowment status and territorial spatial pattern characteristics was carried out. The bottom line of spatial control for the territorial spatial planning was set from the index constraint transmission; And the identification of the main functional areas and the three-zone designated to realize the function of conduction provided the basis for the territorial spatial use regulation; And risk identification and response supplied the foundation to territorial spatial planning decision. The supporting method of "double evaluation" in territorial spatial planning was explored from the three aspects mentioned above.

Keywords： double evaluation; territorial spatial planning; characteristics of space pattern; support method

根據《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發

〔2019〕18號）[1]、《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號）[2]、黨的十九屆四中全會等相關文件會議要求，通過資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（簡稱“雙評價”），明晰區域資源環境稟賦，識別區域資源環境優勢與短板，統籌優化“三區三線”布局，為國土空間規劃編制提供重要支撐。因此，加強“雙評價”在國土空間開發、保護和修復的應用研究勢在必行[3]。按照中央要求，自然資源部積極推進“雙評價”的技術方法研究與評價規程，形成了《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南》[4];結合湖南省情，湖南省自然資源廳發布了《湖南省資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）》[5]。本文以鳳凰縣國土空間規劃實踐為例，結合正在開展的鳳凰縣“雙評價”編制工作，從空間管控底線設置、功能傳導、風險識別與應對等方面，探索“雙評價”在國土空間規劃中支撐方式。

1 研究方法與數據來源

1.1 縣域概況

鳳凰縣位于湖南省西部邊緣，土地總面積1734km2，現轄13個鎮、4個鄉;全境多山，屬中低山區，地勢西北高東南低，喀斯特地貌發育;土壤主要有水稻土、黃紅壤、黃壤、黃棕壤等;鳳凰屬中亞熱帶季風濕潤性氣候，多年平均氣溫16.0℃，年均降水量1281.6mm;全縣礦產資源主要為汞礦，錳鋅礦，石煤和釩等;旅游資源豐富，境內名勝古跡眾多;鳳凰縣地質災害多發，主要災害類型為滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷;至2018年末，全縣常住人口33.97萬，地區生產總值（GDP）81.03億元，三次產業結構為11.2：13.7：75.1。城鎮化率40.57%、森林覆蓋率為58%，是國家森林城市、國家歷史文化名城。

1.2 評價方法

鳳凰縣“雙評價”根據《湖南省資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）》開展。

評價對象為鳳凰縣全域，評價單元為20m×20m的網格。

1.3 數據來源

研究數據以2000國家大地坐標系為數學基礎，主要包括以下三個方面數據：（1）基礎數據;（2）相關規劃成果數據;（3）法律法規、政策文件及其他部門資料。

2 ?鳳凰縣資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價

2.1 鳳凰縣資源環境稟賦現狀分析

2.1.1 ?生態資源現狀

鳳凰縣處于武陵山區生物多樣性保護區，境內生物資源繁多，其中植物種類618種，動物種類123種，國家重點保護的野生動物有22種;國家級生態公益林290km2，省級生態公益林75km2，境內有鳳凰國家地質公園、南華山國家森林公園、兩頭羊、九重巖省級自然保護區。

2.1.2 ?土地資源現狀

鳳凰縣國土面積為1734km2，2018年，林地面積117226.32hm2，耕地面積34136.53hm2，優質耕地主要分布在鳳凰縣東部及東南部河谷丘陵地帶。全縣活立木總蓄積量433.5736萬立方米，森林覆蓋率穩定在58%。

2.1.3 ?水資源現狀

鳳凰水資源比較豐富，全縣的水資源總量為13.1億m3，多年平均徑流量13.1億m3，地下水資源總量2.227億m3，人均水資源占有量3096m3，但水資源空間分布不均勻，中部千工坪鎮、北部禾庫鎮可利用水資源短缺。

2.2 評價結果

2.2.1 ?鳳凰縣資源環境承載能力評價結果

鳳凰縣生態保護等級Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ級面積分別為2981.57hm2、28946.19hm2、46797.92hm2、47975.11hm2、46750.80hm2。生態保護等級Ⅲ級以上占比81.59%以上，主要分布在鳳凰縣北部的武水流域、兩頭羊自然保護區以及生態公益林，中部的二級支流萬溶江、沱江流域，南部的南華山國家森林公園、九重巖自然保護區，詳見圖1。

鳳凰縣農業功能指向的承載等級Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ級面積分別為768955.40hm2、20429.53hm2、54508.95hm2、23179.58hm2、6378.13hm2，Ⅲ、Ⅳ級占比44.79%，Ⅴ級僅3.68%，主要分布在鳳凰縣東部、中部以及西北部，這些區域沿河兩岸，大多為平原、崗地，水資源充沛，土壤質地為粘壤土，農業承載等級高，詳見圖2。

鳳凰縣建設功能指向的承載等級Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ級面積分別為55237.79hm2、19690.52hm2、63331.11hm2、31558.21hm2、3633.96hm2，Ⅲ、Ⅳ級占比54.70%，Ⅴ級為2.10%，主要分布在鳳凰縣中部以及西北部，這些區域沿河兩岸，大多為平原、崗地，水資源充沛，建設承載等級高，詳見圖3。

2.2.2 ?鳳凰縣國土空間開發適宜性評價結果

鳳凰縣生態保護重要性等級高度重要、中度重要、一般重要、不重要面積分別為60705.44hm2、81020.41hm2、28744.50hm2、2981.24hm2，生態保護重要性等級較高區域主要分布在鳳凰縣北部、東部以及南部，區域內有萬溶江、沱江等河流水系、國家森林公園、國家地質公園、九重巖、兩頭羊省級森林公園等生態系統，詳見圖4。

鳳凰縣農業開發適宜性等級高適宜、中適宜、低適宜、不適宜面積分別為68947.011hm2、95332.24hm2、440.15hm2、62379.42hm2，高適宜、中適宜主要分布在鳳凰縣北部、中東部，詳見圖5。

鳳凰縣建設開發適宜性等級高適宜、中適宜、低適宜、不適宜面積分別為422866.19hm2、7303.27hm2、83045.04hm2、60237.09hm2，高適宜、中適宜主要分布在鳳凰縣中南部、東部，詳見圖6。

2.3 國土空間開發適宜性空間格局特征分析

將生態保護、農業生產、建設開發功能指向的國土空間開發適宜性全域評價結果進行疊加分析，按照與適宜功能相對較高的類型一致的原則，確定單宜性、雙宜性、多宜性特征，得出鳳凰縣國土空間開發適宜性空間格局特征為：單適宜最大，總面積為94853.46hm2，占比54.69%，以生態保護單宜空間為主導，主要分部在鳳凰縣北部的武水流域、兩頭羊自然保護區，中部的二級支流萬溶江、沱江流域，南部的南華山國家森林公園、九重巖自然保護區;雙適宜其次，總面積為75683.83hm2，占比43.63%，以生態保護、農業生產雙適宜空間為主導，主要分布在鳳凰縣的西北部高山臺地、中部的中低山谷，東部的河谷丘陵地帶;多宜性最小，總面積為2914.31hm2，占比1.68%，零星分布在全縣。詳見表1、圖7。

3 “雙評價”在國土空間規劃中支撐應用

3.1 空間管控底線設置

3.1.1 ?指標約束傳導

堅持生態優先、可持續發展的理念，強化底線約束，通過“雙評價”識別資源環境稟賦、發現自身限制因素、確定承載狀態與潛力，為國土空間規劃設置空間管控底線，實現指標約束傳導。以實現由傳統的空間治理模式“自上而下”層層下達指標向“上下結合”轉變，更多的發揮地方各級政府主觀能動性[5]。指標約束傳導主要包括以下兩方面，一方面依據承載狀態與潛力，確定極限生態保護規模、農業開發規模、建設開發規模;另一方面堅持“底線思維”，為國土空間規劃設置底線管控指標，包括森林覆蓋率、濕地面積、自然岸線保有率等底線管控指標。

3.1.2 ?鳳凰縣空間管控底線設置

鳳凰縣空間管控底線設置如表2。

3.2 功能傳導

3.2.1 ?鳳凰縣主體功能區識別

鳳凰縣生態資源豐富，從生態保護重要性等級看，大部分為高度重要、中度重要區，面積為141725hm2，占全縣總面積的81.91%;從空間格局特征看，生態單適宜空間規模為76403.52hm2，占全縣總面積44.05%，生態農業、生態建設雙宜空間規模為62365.43hm2，占全縣總面積35.96%。因此鳳凰縣主體功能為生態功能區。

3.2.2 ?鳳凰縣“三區”劃定

依據鳳凰縣生態保護、農業開發適宜性、建設開發適宜性評價結果，遵循生態優先、實事求是、與主體功能定位一致、與適宜性功能相對較高的類型一致等原則，綜合考慮集中連片優質耕地、與現狀城鎮村，劃分生態空間、農業空間、城鎮空間。

經劃定，生態主導空間總面積112132.18hm2，占比64.65%，主要分布在鳳凰縣中北部兩頭羊自然保護區，中部的二級支流萬溶江、沱江流域，南部的南華山國家森林公園、九重巖自然保護區;農業主導空間總面積為48253.27hm2，占比27.82%，主要分布在鳳凰縣中部河谷丘陵地帶，西北部的臺地;城鎮主導空間總面積13066.14hm2，占比7.53%，主要分布在萬溶江、沱江流域和國道209、省道308沿線。

3.3 風險識別與應對

將國土空間開發適宜性全域評價結果與土地利用現狀進行對比分析，識別保護利用中的問題、沖突和風險。

3.3.1 ?沖突分析

（1）生態保護極重要區與用地沖突分析

通過對鳳凰縣生態保護高度重要區與現狀耕地、建設用地、人工商品林疊加分析，得出生態保護高度重要區的耕地面積為5240.09hm2，主要分布在鳳凰縣中北部兩頭羊自然保護區周邊，鳳凰縣中部萬溶江、沱江流域，以及鳳凰縣南部九重巖自然保護區周邊;生態保護高度重要區的建設用面積為1406.77hm2，其中工礦用地99.01hm2，主要沱江鎮周邊，其他零碎分布于全縣;生態保護高度重要區的商品林面積5294.61hm2，主要分布在鳳凰縣南部的南華山森林公園及周邊以及吉信鎮南部的萬溶江東側。

（2）現狀耕地與農業生產不適宜區沖突分析

通過對鳳凰縣農業開發不適宜區與現狀耕地疊加分析，得出農業開發不適宜區的耕地面積為5264.30hm2，主要分布在鳳凰縣中北部兩頭羊自然保護區周邊，鳳凰縣中部萬溶江、沱江流域，這些區域處于生態保護極重要區。

（3）現狀建設用地與建設開發不適宜區沖突分析

通過對鳳凰縣建設開發不適宜區與現狀建設疊加分析，得出建設開發不適宜區的建設用地面積為1171.58hm2，主要分布在鳳凰縣萬溶江、沱江流域。

3.3.2 ?應對建議

生態保護極重要區現狀耕地方面，應對方式分兩類，針對集中連片耕地，建議加強生態保護措施，科學耕種;零碎耕地建議開展生態退耕;生態保護極重要區現狀建設方面，建議加強沱江鎮中心城區生態保護，實現綠色和諧共生，極重要區中集中分布的村莊維持現狀，加強生態保護，不再擴建，零星村莊逐步退出;生態保護高度重要區的商品林方面，建議建立生態補償機制，逐步轉變林地商品屬性。

4 結論

本文以自然資源部、湖南省雙評價指南為依據，結合鳳凰縣“雙評價”結果與國土空間規劃編制實踐，探索了“雙評價”在國土空間規劃的支撐方式，主要包括以下三個方面：（1）為國土空間規劃設置空間管控底線，實現指標約束傳導;（2）分析國土空間格局特征，對區域主體功能進行識別，實現功能傳導，為空間用途管制提供依據;（3）進行沖突分析，識別風險，提出風險應對建議。

參考文獻/References

[1]中共中央 國務院.關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[Z].2019.

[2]自然資源部.關于全面開展國土空間規劃工作的通知[Z].2019.

[3]岳文澤，王田雨.資源環境承載力評價與國土空間規劃的邏輯問題[J].中國土地科學，2019，33（03）：1-8.

[4]自然資源部.資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（征求意見稿）.2019.

[5]湖南省自然資源廳.湖南省資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）[Z].2019.

[6]郝慶，鄧玲，封志明.國土空間規劃中的承載力反思：概念、理論與實踐[J].自然資源學報，2019，34（10）：2073-2086.

[7]鳳凰縣資源環境承載力與國土空間開發適宜性評價報告[R].2020.