農民工養老保險轉移接續問題研究

遲艷文

摘 要：農民工是在我國經濟社會發展過程中出現的一個特殊群體。隨著經濟社會的發展、城鎮化的推進，勞動力跨地區流動現象逐步增加，這就導致了農民工面臨基本養老保險關系轉移接續不暢的問題。如此大規模的人口流動使政府意識到，解決好農民工的養老保險轉移接續已經成為社會穩定健康發展的重要舉措。通過分析農民工養老保險的現狀，梳理農民工養老保險轉移接續存在的問題，并針對這些問題提出對策建議，以促進農民工養老保險轉移接續順利實現，最終實現養老保險制度的可持續發展。

關鍵詞：農民工;基本養老保險;轉移接續

中圖分類號：C913.7 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）17-0051-02

引言

隨著改革開放的步伐不斷加快，城市化的速度也越來越迅速，城市中出現大量的工作崗位，對勞動力的需求也不斷加大。越來越多的農民離開土地，加入到“城市打工潮”的行列，形成了我國當前最具特色的一個群體——農民工。農民工由于自身人力資本不足，在勞動力市場中處于弱勢地位，大部分只能從事一些臨時性、不穩定、非正式的工作，導致其流動性較強，造成了我國的農民工養老保險關系的轉移接續困難的局面。

新形勢下，黨和政府的政策支持也對農民工養老保險轉移接續工作提出了明確要求。2010年1月1日起，國家開始施實《城鎮職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，規范明確了包括農民工在內的城鎮職工在異地間進行城鎮職工基本養老保險轉移接續條件和程序;2014年2月，新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）與城鎮居民社會養老保險（簡稱“城居保”）合二為一，組成覆蓋城鄉居民的“城鄉居民社會養老保險”，同時，制定出臺了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，從2014年7月1日起，城鄉養老保險制度在政策層面間實現了轉移接續。但是，城鄉居民社會養老保險的統籌層次低，多數尚為縣級統籌，全國農民工養老保險尚未形成統一模式，制定全國統一的跨統籌區域基本養老保險關系轉移接續辦法極為緊迫。

一、我國農民工養老保險轉移接續的現狀

第一，少數人員可經組織、人事、勞動部門批準調動，可將養老保險關系進行順利的轉移接續。

第二，參保人員的跨統籌地區的流動就業，導致受戶籍限制而無法轉移養老保險關系，或受不同統籌地區的財政體制影響下的局部利益分配問題而無法轉移接續養老保險關系。

第三，養老保險關系的記錄管理系統不全面，轉接程序不完善，部門不健全，辦事效率低下等問題，導致不能完成養老保險轉移。

第四，農民工保險轉移接續現狀。據不完全統計，我國進城務工的農民工人數高達1億以上，跨省流動的人數約6 000萬，而參加城鎮企業職工養老保險的不到3 000萬人次，其中還有因流動而造成退保的人次高達40%。造成這種現象的主要原因有：繳費金額導致部分農民工及企業不愿意參保;轉移過程中由于涉及到的局部地區利益，而造成的不愿接納外來務工人員養老保險關系等。

二、農民工養老保險轉移接續存在的問題

（一）轉移接續法律法規缺失

到目前為止，我國還缺乏一部全國性、專項性的關于農民工基本養老保險關系跨統籌區域轉移接續的法律，對于基本養老保險轉移接續的規定更多存在于相關的專項法律、法規中。例如，《社會保險法》中對養老保險轉移接續的規定較少，且多屬原則性、方向性規定;而《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》的出臺，也多為方向性規定，而且僅作為暫行辦法，法律層次較低，這就使得養老保險轉移接續相關規定不完善、不系統、不全面。各地實施政策不統一，現行的全國性政策、法規雖然對農民工養老保險轉移與接續有所提及，但都只是對農民工養老保險轉移與接續作了框架性、原則性的規定，并沒有一個統一、明確的規章制度。由于缺乏一部統一的法律來加以規范，就導致各個地方政府依據地區特點和自身利益制定出不同的農民工養老保險制度和模式，導致制度“碎片化”現象嚴重，致使轉移接續責任主體界限劃分不清晰。這些都會對養老保險轉移接續造成一定的阻礙。

（二）地區間政策法規存在利益沖突

目前，我國基本養老保險實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的模式。這樣，養老保險的轉出轉入就與各地區之間的經濟利益密切相關。在中央政策指導下，各地方政府制定適合本地區的養老保險轉移接續政策，會導致各統籌區域在一些相關問題上存在沖突。例如，各省在對異地視同繳費年限的認定中存在分歧。《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》第十二條明確指出，繳費年限均包括視同繳費年限，在不同地區都重新制定地方法規解決外地視同繳費年限問題。按照現行的養老保險政策規定，參保者須累計繳費達到15年后才能獲取養老保險待遇。而農民工作為一個高流動性群體，幾乎不可能在一個地方連續打工15年，加之其學歷相對較低，在城市中大多從事一些臨時性、非正式的工作，繳納養老保險會給他們帶來一定的經濟負擔，所以大部分人都不愿意花錢來購買養老保險。15年繳費年限的規定，城鄉居保轉為城職保時繳費年限不合并計算或進行一定的折算，實際上就把很多繳納城職保不滿15年的農民工排除在城職保計劃之外。而且，農民勞動力流動大多都是跨省流動，在經濟發達地區，平均工資較高，繳費的數額比較大，而農民工輸出比較大的內陸地區工資低，保費繳納得少，這就使得各方利益出現了沖突。

（三）社保經辦體制落后

目前養老保險轉移接續手續的辦理主要由各地區社保經辦服務機構承擔。農民工參保基本上是照搬城鎮職工的制度，缺乏適應農民工特點和要求的管理辦法和機構，經辦管理機構不能很好地滿足轉移接續需要。根據2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，我國社會養老保險的參保人數不斷增加，2018年末參保人數達到4.18億人，同比增長4.1%，相比2013年的3.2億人參保人數六年間增加了9 637萬人。

從以上數據我們可以得出，近年來，雖然社保經辦服務機構數量和人員不斷增加，但遠遠趕不上養老保險參保人數的增長速度。此外，由于經辦機構設置不合理、程序復雜、系統經費保障不足、投入機制不順，使得社保經辦服務機構人員缺乏、服務質量不高、效率低下，不利于養老保險轉移接續手續的辦理，也很難適應社會保障覆蓋全國、惠及全民的需要。

（四）農民工養老保險配套設施落后

我國當前的城鄉二元格局，導致城市和農村之間在經濟條件、社會保障制度等方面存在巨大差異，而且我國長期實行的城鄉分割體制，這就導致國家的相關制度和政策措施都以戶籍為基礎。而與城鄉二元結構相對應的勞動就業制度也人為地把勞動力市場分割為城市勞動力市場和農村勞動力市場。突破城鄉二元結構，從城鄉整合一體化的原則出發，將養老保險體系由覆蓋城鎮居民擴大到覆蓋農村居民，逐步建立起覆蓋城鄉全體居民的養老保險體系尤為重要。但是對于農民工來說，學歷層次低、工資收入低、流動性強、就業不穩定，導致他們參加養老保險的熱情不高，這就使得養老保險的轉移接續成一紙空文。

三、推進農民工養老保險轉移接續問題對策

（一）加強農民工養老保險轉移接續法律法規建設

目前解決農民工養老保險的基本思路是按照企業職工養老政策來參保，統一制度模式，暢通參保渠道[2]。國家應盡快出臺關于農民工養老保險轉移接續的法律法規，以法律的強制性和權威性為養老保險關系的轉移接續提供堅實的法制保障，使其不再是碎片化的制度，以實現多種養老保險制度并軌。整合制度的統一性以及差異性，化解部分地區的差異性矛盾，制定全國通用的轉移接續政策，取消相對混亂的地方性政策，提高養老保險的統籌層次，形成一個比較完備的轉移接續法律體系，確保轉移接續工作有法可依，轉接順暢。

（二）建立社會保險轉賬調劑基金，協調各方利益沖突

在現階段我國還未能實現養老保險全國統籌的情況下，地方政府因養老責任不均衡、財政負擔有困難而產生的利益沖突嚴重阻礙了養老保險轉移接續工作的順利進行。而在全國統籌目標實現之前，可行的辦法就是在省級統籌的基礎上實行基金的調劑。各統籌地區根據過去多年本地區養老保險關系轉入轉出情況和參保人的繳費情況，逐步調整社會保險統籌基金的征繳費率，或開辟其他籌資渠道，建立社會保險轉賬調劑基金，實行收支兩條線管理，各地根據自身財力狀況，從預算中開支，定期上交至省，由省級政府統一調劑使用，制度上達到統一，運行上實現透明。省級調劑基金在彌補貧困地區養老金不足、協調地方利益關系、促進轉移接續工作順利推進等方面具有重要作用，在全國統籌實現之前，其應當作為一項長期性、可操作性強的舉措繼續推進下去。

（三）設置專屬的養老保險經辦機構，提高轉移接續效率

首先，設立專門負責轉移接續的機構，準確核算參保者養老保險轉移接續過程中的權益;設置專門負責管理養老保險轉移接續的管理機構。其次，還要健全社保經辦服務體系，將分散設置的各類養老保險經辦管理機構進行整合，優化服務規程，形成統一的服務標準體系;加強社會保障服務平臺規范化建設，不斷提高社保管理服務的效率和水平[3]。最后，不斷加快社保機構人才隊伍建設，培養骨干隊伍，并對其加強相關業務的培訓，提高他們的專業化水平，既提高了經辦效率，又提升服務水平，還在一定程度上保證農民工的自由流動，一舉多得。

（四）加強農民工養老保險全套設施

目前，雖然國家在不斷加快戶籍制度改革，但是我國的戶籍制度仍具有明顯的二元特征，在一定程度上限制了勞動力的自由流動，不利于城鄉統一勞動力市場的形成。因此，國家需要不斷地深化戶籍制度改革，出臺相應的監管辦法，解決因戶籍帶來的養老保險轉移接續難的問題;加強對勞動就業市場的規范力度，改善農民工的勞動就業條件。同時，也要加強職業技能培訓，完善公共就業服務體系，增加其收入，使得農民工可以有多余的錢繳納養老保險，進而維護其合法權益。

參考文獻：

[1] ?張棟.我國養老保險制度轉移接續的協調機制研究——基于歐盟經驗[J].現代管理科學，2016，（11）：114-116.

[2] ?張成.破解新生代農民工參保之困[J].中國社會保障，2016，（12）.

[3] ?陳建梅，鞠霄霄.農民工養老保險關系轉移接續國際經驗借鑒[J].商業經濟，2015，（9）：36-38.