中國多元主體共治的非奧運會項目管理機制重構研究

崔國文 孫晉海 王樂

摘? ? 要：運用文獻研究法和數理統計法，從歷史視角梳理了中國的非奧運會項目由“邊緣”項目走向“主流”項目的歷程，并分析了中國的非奧運會項目管理機制重構的原因：1）政府財政支持力度不足，中國的非奧運會項目發展舉步維艱;2）中國的非奧運會項目單項體育協會組織機構有待健全;3）中國的非奧運會項目單項體育協會管理機制有待完善;4）中國的非奧運會項目眾多，發展程度各不相同，管理難度大。基于此，提出中國的非奧運會項目管理機制重構策略。

關鍵詞：非奧運會項目;多元主體共治;管理機制;重構

中圖分類號：G 80-053? ? ? ? ? 學科代碼：040301? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

Abstract：By using the methods of literature research and mathematical statistics， this paper analyzes the evolution of non-Olympic events in China from “edge” to “mainstream” from a historical perspective， and analyzes the reasons for the reconstruction of Chinas management mechanism of non-Olympic events： 1） the governments financial support is insufficient， and the development of non-Olympic events in China is difficult; 2） the organization of non-Olympic sports associations in China need to be improved; 3） the management mechanism of non-Olympic sports association needs to be improved; 4） there are many non-Olympic events with different development levels in China， which makes the management difficult. Based on this， this paper puts forward the reconstruction strategy of non-Olympic event management mechanism in China.

Keywords：non-Olympic events; multi-subject co-governance; management mechanism; reconstruction

中國體育強國建設的指導思想是，堅持以人為本、改革創新、依法治體、協同聯動，持續提升體育發展的質量和效益，大力推動全民健身與全民健康深度融合，更好地發揮舉國體制與市場機制相結合的重要作用，不斷滿足人民對美好生活的需要，努力將體育事業建設成為中華民族偉大復興的標志性事業[1]。

2014年，中國政府提出：大力支持發展健步跑、健步走等群眾喜聞樂見和有發展空間的項目。鼓勵地方根據當地自然、人文資源發展特色體育產業，大力推廣武術、龍舟、舞龍、舞獅等民族傳統體育項目[2]。2016年，中國政府再次提出，大力發展群眾喜聞樂見的體育項目，鼓勵開發適合不同人群、具有不同地域特點的特色體育項目，扶持推廣太極拳、健身氣功等民族、民俗、民間傳統體育項目[3]。

一直以來，中國將奧運會項目作為發展的重心，非奧運會項目多被視為“邊緣”項目[4]，奧運會項目與非奧運會項目發展出現了不平衡：奧運會項目在政策、資金及人才等方面得到較多保障，并在國際體壇取得了舉世矚目的成績;而中國一些非奧運會項目的開展由于受到種種因素的影響，其普及推廣受到較大程度制約[5]。在此背景下，如何管理非奧運會項目（本文討論的非奧運會項目未涵蓋競技體育），使之可持續發展成為當前公共體育服務、體育產業研究的重要課題。本研究運用文獻研究法和數理統計法，從歷史視角梳理了非奧運會項目由“邊緣”項目走向“主流”項目的歷程，并分析了中國非奧運會項目管理機制重構的原因，基于此，提出中國非奧運會項目管理機制的重構策略。

1? ?中國的非奧運會項目由“邊緣”項目走向“主流”項目的歷史選擇

奧運會項目與非奧運會項目是2個相對變化的概念，兩者相互補充、相互轉化。奧運會項目在普及程度、申請時間和申請條件上有著較為苛刻的要求，目前，夏季奧運會共有28個大項，冬季奧運會設有7個大項。相比之下，非奧運會項目數量則要多得多，約有千余種。遍布各國、種類繁多的非奧運會項目發展歷史悠久，參與者眾多。無論是項目種類，還是參與人數，非奧運會項目都遠大于奧運會項目，僅以太極拳為例，目前有150多個國家和地區開展太極拳項目。世界上習練太極拳的人數超過1億5 000萬人[6]。由此可見，非奧運會項目是公共體育的主要組成部分，既具有增強參與者體質的作用，又具有文化傳播的功能。在中國，非奧運會項目是體育事業的重要組成部分，包括中國的民族傳統體育項目。當前，中國進入全面建成小康社會決勝階段，社會主要矛盾發生了新的變化[7]。中國經濟體制改革深刻地影響了體育體制改革，解決當前中國體育事業發展中的主要矛盾必然要求體育體制進行相應的改革。

1.1? 經濟基礎薄弱是“群眾體育+競技體育”架構形成的背景

在20世紀五六十年代，中國在經濟基礎薄弱的情況下，毛澤東主席在1952年為中華全國體育總會第2屆代表大會題詞“發展體育運動，增強人民體質”，這一著名題詞成為了新中國體育工作的基本方針。發展體育運動，增強人民體質，滿足人民基本的體育需求是新中國成立初中國體育事業的重要任務。此外，盡快提高中國競技體育水平，打破資本主義封鎖，體現中華民族精神，滿足中國人民的精神文化需求也是中國體育事業的重要任務。基于此，原國家體委設立群眾體育司和運動競賽司，形成了“群眾體育+競技體育”的架構雛形。中國的群眾體育以普及體育運動、增強人民體質為旨;競技體育則是以提高運動技術水平為目的。群眾體育與競技體育共同構成了中國體育發展的2個不同場域。

1.2? “競技體育+群眾體育”架構是中國體育發展的歷史必然選擇

在20世紀60年代，中國逐步形成了以“舉國體制”為基本特征的競技體育組織架構。為在國際體壇提升中國競技體育的國際地位，1982年，原國家體委進行了機構改革，設立了競賽訓練一司、競賽訓練二司、競賽訓練三司、競賽訓練四司;1988年，隨著國務院機構改革，原國家體委機構設置再次發生變化：增設競賽訓練五司和競賽訓練綜合司。以上6個競賽訓練司的劃分就是以奧運會項目為基礎。

原國家體委行政部門的組織架構是將群眾體育與競技體育、奧運會項目與非奧運會項目進行簡單劃分。這種劃分是經濟匱乏年代的權宜之計，是振興中華民族精神、提升中國競技體育國際地位的必然選擇。“舉國體制”可以將有限的體育資源集中，實現短期內重點體育項目的突破。當前，這一發展思路對于資源相對匱乏的奧運會項目依然具有現實意義。中國政府在1988年和1998年曾對群眾體育進行“社會化”改革，但改革一波三折，在北京2008年奧運會的背景下，中國群眾體育改革再次擱置。

1.3? “平衡與充分發展”是中國體育體制改革的主要動力

中國競技體育經過30余年的發展，在國際體壇逐漸占有一席之地。北京2008年奧運會，中國代表隊在金牌排名榜獨占鰲頭;2015年，北京獲得2022年冬奧會舉辦權。但是，群眾體育發展相對滯后，2018年北京市體育工作會議上公布的數據顯示，北京市達到中等以上鍛煉強度的人數近650萬人，《國民體質監測標準》合格率達到89.2%，北京市民的運動負荷明顯不足[8]。還有資料顯示，中國居民從1991年開始，長達18年身體活動下降接近80%[8]。當前，中國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間的矛盾。而競技體育與群眾體育的發展不平衡矛盾是中國體育改革的主要動力。中國人民的體育需求可分為2個方面：第一是“硬需求”。廣大人民群眾對促進身心健康的體育服務的需求。第二是“軟需求”。這一需求是由“硬需求”產生出來的，包括滿足幸福感、安全感和獲得感等方面的精神文化需求[4]。這一需求是當前中國群眾體育發展中 “不平衡、不充分”矛盾的體現。目前，中國群眾體育發展不平衡、不充分的矛盾主要體現在不同人群、不同地區、不同體育項目方面。不同人群體育發展的不平衡表現在競技體育先于群眾體育;不同地區體育發展不平衡主要體現在東部地區和經濟發達地區的群眾體育普及程度廣;不同體育項目發展不平衡主要體現在奧運會項目先于非奧運會項目發展。綜上可見，解決中國體育領域中不平衡、不充分發展的矛盾，既成為建設“體育強國”和滿足中國人民美好生活需要的重要方面，也成為中國體育體制改革的主要驅動力。

1.4? 體育的作用與功能的多元化是非奧運會項目興起的必然結果

隨著中國經濟社會發展，體育的作用與功能由單一向多元化轉變。以競技為主要特征的奧運會項目逐漸難以滿足不同人群的多元化體育需求。除了追求運動技術的提高與超越外，健康、娛樂、養生、休閑、社交、自我價值實現等成為不同的人對體育價值的不同訴求。在這一背景下，眾多人們喜聞樂見的非奧運會項目成為群眾體育發展的必然選擇。近些年，中國頒布的一系列政策文件也為群眾體育和非奧運會項目的發展提供了政策支持。從非奧運會項目的部分功能來看，民族傳統體育可傳承中華優秀傳統文化;新興體育項目可滿足青少年追求新奇的心理需求。非奧運會項目正在逐漸成為全民健身活動中的“主流項目”。

2? ?中國的非奧運會項目管理機制重構的原因

2.1? 政府財政支持力度不足，非奧運會項目發展舉步維艱

2.1.1? 非奧運會項目發展緩慢和職業運動員數量不足

一直以來，非奧運會項目運動員數量不足，發展較為緩慢。2013年的《體育事業統計年鑒》數據顯示，中國優秀運動員共計23 537人，其中，非奧運會項目運動員僅2 067人，占總人數的8.8%。這一比例截至2017年底僅增長了0.3%（據2017年的《中國體育事業統計年鑒》統計數據顯示，非奧運會項目運動員占總數的9.1%）[9]。這些運動員的各種福利待遇同奧運會項目差距甚遠。隨著單項體育協會改革的推進，2018年非奧運會項目運動員工資結構有了明顯變化，更注重運動成績的激勵作用，但非奧運會項目運動員與奧運會項目運動員的薪酬依然差距較大，以遼寧省為例（見表1）。按同年遼寧省各市人均GDP計算，非奧運會項目運動員收入僅處于遼寧省各市人均收入排名的中等水平。

目前，很多非奧運會項目發展境況不容樂觀。以地擲球為例，20世紀90年代初，中國有28個省份開展過地擲球項目，1992年、1997年中國該項目運動員曾經分別奪得2次世界冠軍[11]。但由于地擲球社會普及程度不高，各地居民參與度較低，現在多數地方已經停辦相關賽事，參與地擲球活動的人越來越少。航空運動項目也是如此，20世紀60年代中期，中國共有滑翔機學校50多所，每年有數十萬人參加這項滑翔機運動。但是，當前，中國的航空運動學校只有21所，運動隊僅剩11支，運動員不足100人[12]。

2.1.2? 中國的非奧運會項目的政府財政投入低，發展舉步維艱

非奧運會項目主要在群眾體育領域開展，中國政府對非奧運會項目的財政投入低，從而使非奧運會項目發展乏力。《中國體育事業統計年鑒》的數據顯示，2011—2015年中國體育事業財政支出占財政總支出比重約為0.3%[13]。中國政府對社會體育投入遠遠不足，2013—2015年，體育事業政府財政資金支出分別為315億7 900萬元、333億7 900萬元和354億9 500萬元，與之對應的社會體育政府財政資金支出分別為19億5? 400萬元、21億零300萬元和25億1 400萬元，社會體育政府財政資金支出占體育事業政府財政資金支出比例范圍約為6.2%～7.1%[14]。對于數量眾多的非奧運會項目而言，非奧運會項目管理機構缺乏政府財政支持使得非奧運會項目推廣和普及舉步維艱。

2.2? 非奧運會項目單項體育協會組織機構有待健全

長久以來，中國單項體育協會歸屬于體育行政部門管理，單項體育協會在決策、政策執行與監督、激勵機制等方面缺乏決定權。在當前單項體育協會實體化過程中，單項體育協會內部組織機構尚不健全。從目前來看，奧運會項目協會管理體制改革進程較快，內部組織架構也更為完善。以擊劍協會為例，已經具備了現代組織結構的基本要素，其主要架構包括：權力機構、執行機構和監督機構，擊劍協會內部組織結構基本定型。

而中國一些非奧運會項目單項體育協會仍處于“小而弱”的狀態[15]，缺乏政府行政部門的直接推動，多數非奧運會單項體育協會自身管理機制、內部組織結構尚待完善。以中國登山協會為例，該協會內部決策、執行與監督機制尚待完善，因此，當前，非奧運會項目單項體育協會內部組織結構和管理機制均亟待完善。

2.3? 非奧運會項目單項體育協會管理機制有待完善

長期以來，中國各個單項體育協會隸屬于體育行政部門，在單項體育協會實體化改革中，很多非奧運會項目單項體育協會管理制度并未隨改革而發生變化，而是沿用原有管理條例。在決策、執行與監督制度方面，非奧運會項目單項體育協會管理制度還有待完善。例如，一方面，非奧運會項目單項體育協會的監督機制不健全。另一方面，“人治”管理理念有待創新。譬如某些拳會僅靠掌門人、師兄弟來維持體育協會運轉[14]。這類依靠單項體育協會內的“精英”維系的非奧運會項目單項體育協會，缺乏管理路徑創新，內部組織結構與管理體制有待科學化。

2.4? 非奧運會項目眾多，發展程度各不相同，管理難度大

非奧運會項目眾多且發展程度各不相同，這無疑增加了管理難度。中國開展的體育項目共計78個大項、141個小項，其中：非奧運會項目有45個大項、92個小項，分別占57.7%和65.2%[16]。此外，在《中華民族傳統體育志》中共收錄了977項民族傳統體育項目，加之從國外傳入中國的體育項目共計1 000余項，例如：臺球、跳傘、保齡球、藤球、壁球、板球、電子競技等。全國體育類社團更是多達15 060個[17]。 這些非奧運會項目發展程度各不相同，有的非奧運會項目普及程度高，在沒有政府扶持的情況下也在不斷發展，例如，河南鄭州的武術產業，其甚至可以成為當地體育產業的重要支柱。有些非奧運會項目發展舉步維艱，普及程度低，有待政策引導和資金資助，例如航空運動等，這類非奧運會項目參與門檻較高，參加人員需要具備一定的經濟基礎，普及難度大。因此，數以千計的非奧運會項目管理難度極大，管理機制有待完善。

3? ?中國的非奧運會項目管理機制的重構策略

中國的非奧運會項目眾多，管理理念有待創新，且單項體育協會發展程度各不相同，使得非奧運會項目管理難度加大。在深化體育體制改革過程中，為了避免過多、過快地剝離單項體育協會的社會責任而導致體育市場秩序失控和公共體育服務缺位等問題[18]，必須厘清非奧運會項目單項體育協會行政部門的責任，結合中國體育產業發展實際，構建出非奧運會項目的中國特色社會主義行政體制。

3.1? 政府與市場二元主體背景下非奧運會項目的管理體制類型

中國有千余種非奧運會項目，且發展程度各異，因此，必須對這些非奧運會項目的單項體育協會進行分類，因勢利導，健全和完善各個非奧運會項目的管理機制。中國體育體制改革的一個重要方面是促進體育與經濟社會協調發展。但是，目前有些非奧運會項目市場化程度低，主要由政府財政資金投入促進發展;有些非奧運會項目單項體育協會對政府財政撥款的依存度較低，主要依靠自身經營無形資產獲得經濟效益。基于此，筆者將非奧運會項目管理體制分為以下4種類型（如圖1所示）。

第1種為“弱治理、強市場”類型。采用這一管理體制的非奧運會項目往往經濟效益較好，且在國際上存在制度較為完善的聯賽機制，能吸引較多的參與者，例如：航模、無人機、極限運動、電子競技等。對此，中國單項體育協會承擔主要的管理職責，體育行政部門僅在宏觀調控、法律規制等方面發揮作用。第2種為“強治理、強市場”類型。采用這一管理體制的非奧運會項目主要指棋牌類項目。這些項目既有“奪金”任務，又是普及程度較廣的項目，因此，管理重心上移，通過政府購買、資金資助等方式進行治理。舉辦賽事、制定競賽規則等事項則交由非奧運會項目單項體育協會承擔。第3種為“強治理、弱市場”類型，采用這一管理體制的非奧運會項目主要包括市場開發和推廣難度較大，這類項目既要發揮非奧運會項目單項體育協會的治理作用，也要充分發揮各級政府行政部門的宏觀調控作用，通過資金資助、財政補貼等形式加大扶持力度，同時通過在各級各類有條件開展此類項目的學校或者企業進行推廣。第4種為“弱治理、弱市場”類型。采用這一管理體制的非奧運會項目主要為參與人數較多，普及程度較廣，且各級政府行政部門不宜直接參與治理的群眾性自發開展的非奧運會項目。這類非奧運會項目治理需遵守中國法律，實施群眾自組織機制。對于這類非奧運會項目，各地不僅要建立相關制度來確保開展，還要建立非奧運會項目單項體育協會的外部監督機制。

3.2? 完善非奧運會項目多元主體治理體系與全國性單項體育協會內部組織結構

目前，中國群眾體育逐漸轉變為多中心治理模式[19]。筆者從中華人民共和國體育行政部門、全國性單項體育協會、企業、個人構建中國非奧運會項目多元主體治理體系（如圖2所示）。

圖2中：中華人民共和國體育行政部門主要對體育產業進行宏觀調控;完善促進單項體育協會非奧運會項目發展的法律、法規等。全國性單項體育協會主要對非奧運會項目的推廣、會員注冊、非奧運會項目賽事舉辦、競賽規則制定及地方各級單項體育協會與國際單項體育協會的銜接等。企業主要對一些非奧運會項目提供贊助資金、體育設施、體育用品等。個人主要是依法參與非奧運會項目活動，參與單項體育協會執裁，參與單項體育協會活動的組織等。總之，這一多元主體治理機制是中國當前非奧運會項目發展的現狀，而相關法律、法規的完善是促進非奧運會項目發展的保障。

此外，理順全國性單項體育協會內部組織關系，構建多元主體治理模式也是非奧運會項目治理的重要步驟。筆者基于現代企業管理組織結構，將全國性單項體育協會組織結構設定為4部分：決策機構、權力機構、監督機構及執行機構（如圖3所示）。決策機構主要制定促進單項體育協會發展的政策，任命全國性單項體育協會負責人等。該決策機構主要由理事會構成。權力機構由會員單位構成，是全國性單項體育協會最高權力機構，對地方單項體育協會和非奧運會項目的開展負有主要責任。執行機構主要組織實施地方單項體育協會開展的活動，包括組織開展訓練與競賽、推廣賽事、籌集資金等。監督機構主要為監事會，主要對決策機構制定的法律、法規、政策執行情況進行監督;對會員單位財務進行監督。決策機構、權力機構、監督機構及執行機構相互協調，促進非奧運會項目的可持續發展。

3.3? 進一步完善促進非奧運會項目發展的法律、法規和全國單項體育協會內部管理制度

當前，各級單項體育協會面臨的主要難題是指導性實施措施不足，因此，應加強各級單項體育協會發展非奧運會項目的相關措施的制定。目前，與單項體育協會相關的法律、法規主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》《社會團體登記管理條例》等，這些對非奧運會項目活動開展提供了法律保障。但是，缺乏專門性的指導性實施意見。而非奧運會項目數量龐大，覆蓋面廣，因此，中央及地方政府需出臺針對不同非奧運會項目的政策、法規及管理條例。

完善非奧運會項目全國性單項體育協會的管理制度，與國際單項體育協會接軌。針對全國性單項體育協會內部管理制度缺漏，進一步完善人事制度、財務制度、考核制度等。全國性單項體育協會管理制度的完善，目的是促進協會工作落實：完善財務制度，保障協會資金使用到位;完善工作機制，確保協會各項工作有序開展;完善考核制度，定期對協會工作人員進行考核，達到激勵和約束相統一，著力激發協會工作人員的積極性。通過健全全國性單項體育協會管理制度，促進非奧運會項目的可持續發展。

3.4? 加大政策供給和對非奧運會項目單項體育協會的財政資金投入力度

當前，中國已有一系列公共體育方面的法律、法規和相關政策。例如：《體育法》《全民健身計劃綱要》《全民健身條例（2016—2020年）》《公共文化體育設施條例》《經營高危險性體育項目許可管理辦法》等。但是，政策落實措施與落實監督措施還有待進一步完善。在此方面，歐美一些國家的做法有值得借鑒之處。以英國為例，該國為保障政策實施，建立了覆蓋36萬人的電話反饋機制，以了解政策的落實情況[13]。基于此，可進一步完善中國的公共體育服務政策落實監督措施，建立中國的公共體育服務政策落實監督機制，促進公共體育服務政策落地。

此外，還需加大對非奧運會項目單項體育協會的政府財政資金投入力度。作為公共體育服務重要供給主體的非奧運會項目單項體育協會，需對非奧運會項目賽事或活動加大資金投入力度。譬如歐美一些國家常以經濟手段來引導單項體育協會發展[20]。以英國為例，2010年以前，每年英國政府財政撥款額約5 200萬英鎊，其中約4 100萬英鎊的政府財政撥款用于發展體育項目，約1 100萬英鎊的政府財政撥款用于競技體育及相關國際體育事務[21]。因此，在中國的體育體制改革中，要因時、因地加大對單項體育協會的政府財政資金投入力度，通過政府購買等方式，促進單項體育協會的實體化改革。

4? ?結束語

非奧運會項目的普及程度是衡量中國群眾體育發展程度的一個重要方面。目前，隨著中國體育體制的深化改革，在推動單項體育協會實體化改革的過程中，數量眾多的非奧運會項目全國性單項體育協會面臨著多重治理困境，需重構非奧運會項目管理機制，健全全國性單項體育協會內部管理制度，完善非奧運會項目多元主體治理的管理機制，以此促進非奧運會項目的可持續發展，從而促進中國各單項體育協會的實體化改革。

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