衡陽富衡的行政訴訟為何一波三折？

本社記者 侯兆曉

湖南省衡陽市富衡房地產開發有限公司（以下簡稱“富衡公司”）是一家擁有上千員工、年創稅收上千萬元、國家二級房地產開發資質的民營企業。公司開發的32萬平方米的大型濱江國際化社區“創景外灘”，是衡陽市城市建設的一張亮麗名片。

這樣一個欣欣向榮的公司，如今卻面臨高達十億元以上的損失，經營停滯，處于破產邊緣。富衡公司認為，這一切都緣于當地相關部門推諉扯皮、湖南省高院將衡陽中院一審公正判決發回重審，致使該公司2012年8月通過合法土地掛牌程序獲得的344.43畝國有土地使用權至今未能兌現。

合法競拍的土地被政府“收回”

2012年8月6日，富衡公司參加衡陽市國土資源局掛牌出讓的坐落于衡陽市石鼓區角山鄉楊嶺村344.43畝國有土地使用權的競拍。摘牌成功后，富衡公司與衡陽市國土局簽署了《國有建設用地使用權出讓確認書》。2012年8月17日，公司又與衡陽市國土局簽訂了《國有建設用地使用權出讓合同》。雙方在合同中約定：土地競拍保證金1840萬元轉為土地出讓金；先交地后付土地價款，付款時間為宗地交付后的兩個月內。至此，富衡公司完全擁有了這塊土地的使用權。

出人意料的是，時間僅僅過了不足一個月，衡陽市政府引進了華耀城公司進行大型商業項目開發，并成立了華耀城指揮部，富衡公司競拍的土地就位于華耀城項目規劃范圍內。

富衡公司表示，實際上華耀城項目之前已在衡陽市各個城區到處選址，持續近一年時間。衡陽市政府原本確定在珠暉區范圍內落地華耀城項目，符合城市規劃要求。在華耀城公司的要求下，石鼓區政府個別領導為了政績需要，聯合華耀城公司一起改變了衡陽市原有的計劃，因此才會在短時間內草率決定落戶在石鼓區角山鄉。

2012年9月13日，石鼓區政府發出《關于請求暫時凍結辦理華耀城范圍內的有關用地手續的函》，要求市國土局凍結土地出讓一切手續。

規劃突然更改，土地被政府收回，富衡公司合法競拍到的300多畝土地怎么辦？

2012年9月25日，衡陽市政府為推進華耀城項目工作召開了專題市長辦公會，以“衡府[2012]第26次會議紀要”正式明確以同等面積為標準實行土地置換的方式辦好相關手續。

2012年11月23日，衡陽市政府下發《關于收回國有土地使用權的決定》收回角山鄉土地使用權。富衡公司競得的該宗土地最終給了華耀城公司。

土地置換協議成為一紙空文

經過協商，2013年10月28日，富衡公司與衡陽市政府華耀城指揮部和市國土局正式簽訂土地置換協議，明確坐落于衡陽市蒸湘區呆鷹嶺鎮振興村342.4畝土地作為置換用地，并簽署了《國有土地使用權置換協議書》(協議書經國土局鑒證)。至此，富衡公司又看到一線生機。

2014年10月8日，富衡公司收到市國土局發來《關于催交土地價款的通知》，要求繳清角山鄉土地出讓金余款。次日，富衡公司即以《關于我司角山土地使用權置換繳納土地價款情況說明》予以回復：雙方簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》所約定的標的物已被市政府發文收回成為其他公司的開發用地；《國有土地使用權置換協議書》中用于置換的土地尚未報批成為合法國有建設用地（屬于集體土地，尚未征收），遠不具備土地交付條件，不具備交款的前提；富衡公司同意在置換用地落實（具備交易條件）后，隨即繳納土地余款。

2016年3月24日，湖南省政府以（2016）政國土字第460號文件批準土地征收。2017年12月21日，華耀城指揮部向市政府發出《關于加快華耀城占用3宗土地置換工作的請求》，建議市政府主動以適當方式履行置換協議，以免被動擔責。同時，建議盡快完成征地拆遷，由市國土局完成置出土地貨幣評估、補償等。

2018年3月12日，衡陽市規劃局下發呆鷹嶺振興區土地《規劃條件通知書》。

然而，由于政府部門辦事拖拉，置換土地的征拆手續至今未完成，致使土地置換協議成為一紙空文。

富衡公司于2018年10月向衡陽市中級人民法院提起行政訴訟。2019年7月，衡陽市中院經審委會討論后，根據事實作出一審判決，確認了雙方簽訂的土地置換協議有效。

一審勝訴二審卻被發回重審

鑒于多次協商仍沒有結果，富衡公司不得不于2018年10月向衡陽市中級人民法院提起行政訴訟。2019年7月，衡陽市中院經審委會討論后，根據事實作出一審判決，確認了雙方簽訂的土地置換協議有效。

衡陽市中院的判決下達后，衡陽市政府向湖南省高院提出上訴。案件于2019年9月開庭審理。

衡陽市政府辯稱：“富衡公司未依約如期繳納土地價款及相應的征遷費用而構成違約，因此不能取得競拍土地使用權。”衡陽市國土局也辯稱：“富衡公司因未依約付清全部價款，存在違約行為因而未取得土地使用權證，土地置換協議因其不享有置出地使用權而無效。”

衡陽市政府及市國土局主張：“國有土地置換協議成立的前提應是以證換證，故一審法院認定協議有效是錯誤的。”“根據法律規定，商住地使用權出讓必須采取招拍掛方式，涉案土地置換協議項下的國有土地使用權因違反法律強制性規定，應認定為無效”。

富衡公司指出，2012年11月23日衡陽市政府下發了所謂《關于收回國有土地使用權的決定》，衡陽市國土局負責人隨后簽署“因華耀城建設用地需要，此宗地不發證”的意見。在雙方簽署土地轉換協議后，因置換土地始終未達到法律規定的國有土地出讓條件，導致公司實際不可能獲得應交付的宗地。根據合同法中不安抗辯權的規定，富衡公司有充分理由懷疑對方不能依約履行合同，因而中止履行義務并及時通知了對方“同意在置換用地具備交付條件后隨即繳納土地余款”。據此，富衡公司不存在違約行為，衡陽市政府關于富衡公司因違約致土地置換協議無效的主張，沒有事實和法律依據。

富衡公司還表示，今年1月，因已快過法院判決時效，公司律師與湖南省高院電話溝通，獲悉基本會維持原判并會盡快將裁決書寄達律師事務所。但是，因衡陽市政府領導帶領市司法局及相關人員赴省高院“匯報”阻撓，致使省高院主管領導未能按合議庭裁決意見維持原判，于2020年3月以案件“認定事實不清”為由發回重審。

專家論證指出案件癥結所在

湖南省高院作出發回重審的判決后，富衡公司訴訟代理人所在的律師事務所出具委托函，委托我國多位知名行政法及民商法專家對案件進行了法律論證。

參與論證的專家們一致認為：衡陽市中院的一審判決正確，對雙方提交的所有證據都進行了審查，審判是以事實為根據的，并按誠信原則要求雙方履行各自的義務。富衡公司雖未拿到土地使用權證，但其依法享有要求政府給付其相應面積土地使用權的債權即獲得土地使用權的權利（債權），也即獲得相應土地使用權的權利是不能被剝奪的，其此前與市國土局簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》真實有效，完全有權要求政府部門履行合同，為其辦理土地使用權登記手續。衡陽市國土局負有為富衡公司辦理土地使用權證的法定義務。

專家們著重指出，本案的核心問題是政府誠信問題。衡陽市政府與國土局在庭審過程中，一再強調富衡公司未取得涉案土地使用權證、未如期繳納土地價款及相應征拆費因而不享有土地使用權，罔顧自身違約在先、失信在先并導致當事企業實際無法履行合同的事實，反復在答辯中提出既無事實根據又無法律依據的意見，否認雙方簽訂的土地置換協議的法律效力，與依法行政、法治政府的要求相去甚遠。

近年來，黨中央國務院高度重視民營企業合法權益保護，如最高人民法院發布實施《關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》、司法部出臺《關于充分發揮職能作用為民營企業發展營造良好法治環境的意見》等等，要求司法機關作為維護社會公平正義的最后一道防線，要為民營經濟健康發展提供司法保障。

作為湖南省的一家民營企業，富衡公司表示，希望看到中央的政策精神能夠在湖南得以真正貫徹落實，當地司法機關能主動擔當護航民營經濟健康發展，同時也希望當地政府信守承諾、依法行政，為民營企業的發展提供法制化的營商環境。

據悉，這起被發回重審的行政案件將于近期開庭審理。