連云港市基層專業技術人才隊伍建設研究

陳雯 張宏遠 胡學鋒

摘 要：當前，基層一線是我國經濟社會發展的重要組成部分，人才是基層一線發展的重要力量。但是滿足基層一線發展需求的人才還不足夠多，這在很大程度上影響了全面小康的實現。連云港迎來了“一帶一路”強支點、江蘇省自貿區連云港片區建設等重大機遇，加快基層專業技術人才發展對連云港市全面實現小康社會發展意義重大。本文以連云港市基層專業技術人才為研究對象，通過現狀調研分析，剖析當前存在的問題，并進一步探究連云港市基層專業技術人才隊伍建設的對策建議。

關鍵詞：專業技術人才;基層專業技術人才;人才隊伍建設

一、引言

21世紀是以人才為核心的知識經濟。習近平總書記在學習貫徹《關于深化人才發展體制機制改革的意見》座談會上，指出“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人，關鍵在人才”。黨的十九大提出鄉村振興戰略，強調要把鄉村、社區等基層單元在當前發展中的地位和作用需要前所未有的突顯出來。基層一線是我國經濟社會發展的重要組成部分，但是滿足基層一線發展需求的人才還不夠多，這在很大程度上影響了全面小康的實現。因此，新時代下做好基層人才工作是江蘇全面提升人才工作出成效的重要前提。對于連云港來說，加快人才發展也有著極其重要的意義。自改革開放以來，連云港由于各種原因都沒有充分構筑屬于自己的人才高地，與省內外其他地區在人才隊伍建設上拉開了差距。當前，連云港正處在經濟快速增長的發展期、轉變發展方式的關鍵期和全面小康建設的攻堅期，面臨著“一帶一路”倡議強支點，國家東中西區域合作示范區和國家創新型試點城市建設等多個國家戰略，特別是剛剛獲批的江蘇省自貿試驗區連云港片區更是為港城迎來了高質量發展的新機遇。經過多年的努力，連云港經濟發展取得了新進步，人才工作邁上了新臺階，但是我們也當清醒地看到，在取得發展的同時基層人才工作也暴露出很多問題和挑戰。

二、連云港市基層專業技術人才隊伍建設的現狀調研

位于基層一線的專業技術人才隊伍是推動基層一線經濟社會發展的重要力量。基層專業技術人才隊伍一般涵蓋基層衛生服務人才、基層教育人才、農村農業人才、基層企業的專業技術人才等。為了進一步摸清全市基層專業技術人才隊伍建設情況，對東海縣、灌云縣、灌南縣、贛榆區等縣區相關基層單位開展實地調研。

（一）基層單位的調研反饋

從集聚平臺來看，反饋人才集聚平臺取得較好效果的單位占比為41.03%，但是也有26.92%的單位表示沒有任何人才集聚載體，原因是缺少資金扶持。從提供基層技術人才科研經費支持來看，有48.72%的基層單位認為政府對基層單位科技創新工作支持力度能夠符合單位需求，也有20.26%的調查單位認為與當前單位發展需求并不一致。從人才激勵政策上來看，有16.41%和12.56%的單位表示不滿意和非常不滿意，并且主要集中在基層衛生單位和基層教育單位。從人才政策存在問題反饋來看，當前各單位人才管理問題主要集中在對人才資源的管理人員潰泛，綜合能力不強;用人機制僵化，創新程度不強;培訓經費不足，覆蓋面較小;缺乏人才長遠規劃，短視性較多等四個方面問題，分別占比19.3%、23.4%、21.4%和13.8%。

（二）基層個人的調研反饋

從工作環境和工作條件滿意度來看，基層專業技術人員對現有的工作環境、工作條件等整體滿意度較高，但對薪資待遇滿意度整體處于一般狀態，特別是在實際薪資和自身期望上存在差距較大，比較滿意及以上的比例為31.54%。而在職業生涯發展滿意度上，基層專業技術人員對單位晉升機制整體上處于一般偏下狀態，員工表示一般的有53.08%，員工表示不滿意的有30.77 %，很多年長員工的工作積極性不高。通過調查，吸引基層專業技術人員到基層單位工作的主要因素，排在前三位的是薪資待遇、發展空間和工作環境三個方面，分別達到25.31%、23.31%和20.68%。另外，從基層專業技術人才反饋的人才管理主要問題上，主要集中在工資待遇偏低、子女升學和就業困難、配偶調動或安置困難、職稱晉升困難等四個方面。

（三）人才政策的效度反饋

為了進一步考察人才政策實施效果，課題組分別從政策關注度、覆蓋度、執行度等方面展開調查。從政策關注強度來看，有88.32%的基層專業技術人才是非常關注各類人才政策的，其中有32.46%的人是通過單位人事部門獲取政策信息，有25.44%的人是通過網絡渠道了解到相關政策，還有21.05%是通過相關部門咨詢來獲取政策信息。單位人事部門仍然是獲取信息的主要途徑，雖然隨著“互聯網+”等自媒體的廣泛涌現，但是微信、微博、報刊、電視等媒體并沒有成為獲取各類信息的主要來源，這從側面也反映出政府對人才政策宣傳力度還不夠全面。從政策覆蓋程度來看，有11.69%的人對各種人才政策都不知曉，而非常了解的僅有14.29%。從政策執行程度來看，有51.50%的人員對能夠真正享受政策效用時所表示的認可度較低，究其原因是政策制定更多的從人才戰略和人才環境等宏觀高度制定，從長遠發展來看是有意義的，但就現實基礎有時不能反映基層專業技術人才的個體需求。同時，政策執行者與政策制定者脫節，很多具體的政策執行不能很好的把握政策實質，從而導致政策執行過程中達不到預期目的。

三、連云港市基層專業技術人才隊伍建設存在問題

基于上述調研分析，連云港市基層專業技術人才開發仍然不能滿足和適應基層一線經濟社會發展需求，具體表現如下：

（一）基層專業技術人才的總量不足

基層單位專業技術人才數量不足，例如，每千人農業人口擁有鄉鎮衛生院人員人數、每千人口擁有執業（助理）醫師的比例與中等收入國家1990年的水平（1.6人）大體持平;醫護比遠遠低于世界銀行在1993年世界發展報告中提出醫護比應達到的1∶4水平，也遠遠低于20世紀90年代后期世界平均水平1∶2.7。連云港市每萬人擁有中小學教師的數量為5.15人，與南京每萬人擁有中小學教師隊伍的12.03人相比差距較大，且基層教育的專業技術人才占教師隊伍的6.11%。在基層農業專業技術人才領域上，連云港與鹽城相比低了2.4%，人才不足問題也極為突出。連云港市非公企業的專業技術人才占從業人員的比例僅為6.33%，且更多地集中在市區企業中。此外，連云港市基層專業技術人才更多聚集在教育、衛生等傳統行業，而在一些新興行業（如物流、電子商務等）不到8%。

（二）基層專業技術人才的質量偏低

基層專業技術人才質量不高也是制約全市基層經濟社會發展的重要問題。一是高學歷人才數量小，低學歷人才比重大。連云港市基層專業技術人才總體上以大專學歷者為主。根據調研統計，在基層公有企事業單位的專業技術人才中，本科生和研究生的比重低于全省平均水平，而在具有大專以上學歷的基層公有企事業單位的專業技術人才中，有相當一部分人的最后學歷是第二學歷。二是高級專業技術職務者比例低，中級以下專業技術職務者比例高。絕大多數基層專業技術人才是中級及以下專業技術職務。具有中級以下專業技術職務者占72.55%，而具有初級專業技術職務和未聘專業技術職務的專業技術人才超過半數。三是業務能力有待進一步提高。例如，基層醫院執業（助理）醫師的水平也亟待提升，在很多基層醫院，相當一部分手術要靠“周末醫生”來做。此外，基層專業技術人才的創新能力也亟待提高，科技創新“上熱下冷”和基層科技“強推廣、弱研發”的格局一直沒有太大改變。

（三）基層專業技術人才的分布不當

連云港市基層專業技術人才在結構和分布上也不盡合理。一是年齡結構不合理。在基層專業技術人才中，中青年占比較大，整體年齡偏大。例如，在鄉鎮、社區農業人才隊伍中，45歲以上人員占比達到59.5%。各類基層專業技術人才中青年骨干梯隊尚未形成，缺乏中堅力量，存在年齡斷層現象。二是行業分布不合理。全市基層專業技術人才總量較少，而其中大部分從事教育、衛生，從事農業、企業單位人才相對較少。此外，縣級事業單位專業技術人才數量較多，鄉鎮（社區）事業單位專業技術人才則相對不足。三是地域分布不合理。各縣區的各類基層專業技術人才分布不均勻，連云港市的基層專業技術人才主要集聚在高新區、開發區。四是專業分布不合理。在基層各類專業技術人才中，所在行業與其專業對口的人數占少數，只有18.1%的專業技術人才是從事大學所學專業。此外，從新興行業人才發展情況來看，由于基層一線的新興行業不多（大部分為電子商務等），容納的基層專業技術人才比例不高，特別是關于環保、物流、居民社區服務、新能源、新材料等新興行業的專業技術人才極為缺乏。

（四）基層專業技術人才的穩定性不高

連云港市基層專業技術人才存在留不住的問題，很多基層一線的優秀人才外流。根據調研數據統計，基層專業技術人才滿意度一般及以下比例占比為42.83%，基層企業中的專業技術人才流動率達到33.2%，尤其是一些新興行業的企事業單位更為明顯。盡管基層企業、尤其是新興行業的基層企業，雖然已經吸納、聚集了大量的專業技術人才，但因為同時這些企業的專業技術人才總量，尤其是具有一定經驗的企業專業技術人才總量仍然嚴重不足，因此，這些企業也就同時成為專業技術人才流動率較高的地方。這種情況在縣區表現尤為明顯，特別是縣級層面的基層單位專業技術人才流失非常嚴重。

四、加強連云港市基層專業技術人才隊伍建設的對策建議

（一）加強基層專業技術人才建設綜合管理

一是制定基層專業技術人才隊伍建設規劃，強化基層專業技術人才隊伍建設戰略管理。堅持真正落實單位用人自主權，減少行政化用人管理。二是加大基層專業技術人才開發投入，在綜合平衡各類人才隊伍發展的同時，考慮設立基層專業技術人才發展的專項經費。鼓勵基層用人單位適當提高人才培訓經費比例，不斷健全單位、社會組織與個人，以及基層企業在專業技術人才開發中的各項投入稅收抵扣配套政策。三是加強基層專業技術人才調查研究，建立健全基層專業技術人才的數據信息采集、信息監測和信息發布制度，逐步實現對專業技術人才開發的大數據分析和前饋預警管理。四是強化基層專業技術人才開發的政策效用評估，加強職能管理部門作用效能，制定基層專業技術人才開發的政策評估體系，對實施的各類人才政策定期進行評估。五是完善基層專業技術人才開發的政策體系，在推廣普惠政策的同時，結合發展實際出臺特惠政策，既要服從人才管理全市統一協調一盤棋，又要兼顧部門或者地區特點適當彈性變化，具體以擴大職業發展通道、保障合理待遇、完善生活工作環境、營造創新創業氛圍等為重點，逐步完善引導各類專業技術人才到一線崗位，并且能夠長期在一線工作的政策體系。六是實施基層專業技術人才開發的目標責任制，將相關人才開發指標建設情況，列入主管部門領導和基層政府領導的年度考核目標。

（二）加大基層專業技術人才培養開發力度

一是探索實施基層專業技術人才定制與預購培養制度。完善政產學聯合培養人才模式，建立用人單位、高校、學生三方聯動的基層專業技術人才供應機制。用人單位根據用人需求，采用定向培養、特色辦班等方式，與高校共同合作制定教學大綱、設置課程體系、編寫配套教材、配置師資力量等。二是統籌實施人才培養工程，鼓勵各區基層專業技術人才加大投入，結合區域發展重點，會同有關行業主管部門，實施區域關鍵崗位專業技術人才培訓培養工作。鼓勵基層專業技術人才參加學歷教育和在職學歷教育。三是強化基層專業技術人才培訓需求調查，針對不同行業的特點與需求，建立與新興行業（如電子商務、物聯網等）、教育衛生、文化傳媒、農林牧漁等相適應的基層專業技術人才培訓體系。在完善培訓與專業技術人才職稱評定、崗位聘任、年度考核聯動機制的基礎上，強化基層專業技術人才培訓與組織考核、單位負責人考核的聯動機制，優化基層專業技術人才培訓動力機制與約束機制。

（三）完善基層專業技術人才評價體系

一是適時開發基層專業技術人才勝任力模型。要完善學歷與資歷的人才任職資格體系，加強對基層人才職業生涯管理調研，建立符合基層專業技術人才職位體系特點的勝任能力評價標準。二是不斷完善基層專業技術人才評價機制，在突出考核工作質量的基礎上，構建以品質、道德、能力、業績為導向的評價標準。例如，在本專業領域獲得縣級及以上的表彰獎勵，在本專業崗位中的能夠反映本人學術技術水平的成果和業績（例如成功治愈病人的病歷、技術推廣的工作總結、工程項目的實施方案、專利成果或者合理化建議、獲得學生好評的優秀教學教案等），在單位獲得兩年以上的年度考核優秀等次等，都可作為基層專業技術人才的職務資格評審的重要參考依據。三是改進基層專業技術人才的評價方式，以同行專家評價為基礎，結合基層專業技術人員的崗位特點，對一線人才進行現場、實踐考核方式。四是完善基層專業技術人才的職稱評審傾斜政策。例如，對于鄉鎮單位中的在專業技術崗位上工作的申報者，在專業技術職務資格評審時，可以不受所學專業限制，側重于實際工作業績的考察。五是探索建立“定向評價、定向使用”的基層專業技術職稱評審制度。結合地區人才發展的實際情況，可以在現有的專業技術職務資格評審基礎上，研究適合本地區專業技術職稱評審的管理辦法。

（四）創新基層專業技術人才激勵制度

一是健全完善收入分配制度，加大表彰獎勵力度，并堅持物質與精神獎勵相結合，以績效考核為中心，進一步搞活基層單位績效工資分配，體現優績優酬，向一線人才傾斜。例如，為配合“城鄉一體化”建設工作，對農村公益性事業單位可以一次性適當增加績效工資總量，重點向基層專業技術人員傾斜。二是完善基層專業技術人才社會保險制度。進一步規范基層專業技術人才社會保險的種類、繳費基數與標準、責任主體等相關內容;鼓勵有條件有能力的基層地區和基層單位制定基層一線人才附加保險管理制度，并設立附加社會保險。三是完善基層單位專業技術人才職務、職級、職等，擴大中級及以上專業技術人才職級空間，適當提高高層次崗位比例，并以此為基礎，加大學歷和資歷對基層單位專業技術人才的正向激勵作用。

（五）優化基層專業技術人才配置機制

一是創新基層一線引才方式。加大柔性引才力度，鼓勵通過專家服務、社會兼職、短期工作等多種形式，完善專家服務基層一線的管理機制。鼓勵高校院所、社會組織與基層單位建立合作關系，引導基層組建本土團隊合作開展項目研究，加快科技成果在基層盡快轉化落地。組織市區人才到基層一線開展咨詢服務活動，通過傳幫帶不斷提高當地技術人才專業素質。二是引導高校畢業生到基層服務。鼓勵、引導省、市內外高校應屆大學畢業生通過大學生服務基層項目到基層單位工作，服務期滿優先考核錄（聘）用;落實工作生活補貼、參加社會保險等相關待遇，采取有效措施鼓勵服務期滿后留在基層工作。三是完善基層單位公開招聘和崗位管理制度。各縣區可對基層地區單位公開招聘工作擴大選人范圍，實行放寬條件、降低門檻等傾斜政策，對緊缺急需人才可采取專項公開招聘或直接考核等方式。推行“本土化、直通車”方式，支持基層教育、衛生、農業、林業等事企業單位按規定采取簡捷有效方式補充急需緊缺人才。優化基層事業單位管理制度，加強事業單位崗位結構比例動態調整。

（六）營造基層專業技術人才發展環境

一是全面落實習近平總書記關于人才“來得了、待得住、用得好、流得動”指示，積極營造基層專業技術人才發展宣傳輿論環境，以“響應式”服務為宗旨，將細心、周到、專業的服務貫穿于基層人才引進、落地、培育、創業、生活的各個環節。二是構建基層人才信息服務系統，建立人才信息管理協調制度，系統集成全市各縣區基層人才信息資源，建立開放共享的基層人才基礎信息庫和分類人才資源信息庫。三是充分發揮人力資源市場和服務機構的撬動作用，加快打造人才服務基層平臺，圍繞人才政策咨詢、創新創業、就業指導、職業發展等方面，不斷完善適應基層人才服務特點的業務體系。四是推動人才服務網絡化，尤其是加強人才供求變化、崗位預報預警等方面的信息及時推送，使人才服務覆蓋廣大基層地區，從未為基層專業技術人才的培養、引進、配置、流動等創造良好信息條件。同時，加大人才政策宣傳力度，做到線上線下齊抓，搶占宣傳陣地，打通政策宣傳“最后一公里”，與政策信息需求者需求緊密結合起來，加強互動與交流，變被動宣傳為受眾者主動需求。五是加快基層技術人才創新創業載體建設，建立政產學研協同創新載體、創新聯盟、示范基地等，積極推進基層人才與技術緊密結合。

【基金項目：本文系江蘇省社科基金項目（19EYB015）;江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目（2019SJA1562）;江蘇省海洋資源開發研究院開放課題基金項目資助（JSIMR201517）】

（作者簡介 ：陳雯，連云港市人力資源和社會保障局，經濟師，研究方向：人才開發;張宏遠，江蘇海洋大學商學院，江蘇省海洋資源開發研究院，副教授，南京大學商學院博士，研究方向：創新管理與人才開發;胡學鋒，連云港市人力資源和社會保障局，副處長、助理研究員，揚州大學商學院碩士，研究方向：人才開發。）