重拳出擊整治環(huán)評(píng)亂象

朱文鑫

【關(guān)鍵詞】環(huán)評(píng)? 公眾參與? 信用體系? 法治? 監(jiān)管? ? 【中圖分類號(hào)】C916? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“環(huán)評(píng)”，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)稱，是針對(duì)規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)以及評(píng)估，并及時(shí)提出相應(yīng)的降低環(huán)境不良影響的措施。2020年4月，中國(guó)科學(xué)院南海海洋研究所《深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)境影響報(bào)告書》“抄襲門”事件引發(fā)熱議，相關(guān)責(zé)任人被廣東省和深圳市生態(tài)環(huán)境部門立案處罰。這次事件再次引發(fā)了公眾對(duì)環(huán)評(píng)問(wèn)題的擔(dān)憂和討論。然而，這并不是偶然事件，而是長(zhǎng)期存在的事實(shí)。比如環(huán)評(píng)文件編造數(shù)據(jù)、弄虛作假，環(huán)評(píng)審批程序不規(guī)范、管理不嚴(yán)，事中、事后監(jiān)管缺乏聯(lián)動(dòng)等。由此，整治環(huán)評(píng)亂象，必須重拳出擊、多管齊下。

環(huán)評(píng)亂象的“三個(gè)毒瘤”

環(huán)評(píng)審批潛規(guī)則。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)本應(yīng)是獨(dú)立于企業(yè)與環(huán)保部門，且具有公正性特征的第三方。該第三方能夠?yàn)槭┕挝弧⒔ㄔO(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行客觀、公正地分析、預(yù)測(cè)，并提出相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。由此可見(jiàn)，環(huán)評(píng)是從源頭上預(yù)防以及減輕環(huán)境污染的“安全閥”。從某種層面上來(lái)說(shuō)，環(huán)保部真正的最大的權(quán)力是環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)過(guò)不了，后面的手續(xù)均無(wú)法辦理。正是因?yàn)檫@種第三方環(huán)評(píng)的決定性作用，所以很多開(kāi)發(fā)單位為了追趕進(jìn)度或者更快拿到環(huán)評(píng)通過(guò)的資質(zhì)，往往有辦法將項(xiàng)目的“不可能”變?yōu)椤翱赡堋保沟铆h(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)這一本應(yīng)正義的機(jī)構(gòu)變得身份尷尬，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位之間形成了一種不負(fù)責(zé)任的逐利關(guān)系。

環(huán)評(píng)報(bào)告不合格。在歷年的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)年度考核當(dāng)中，都會(huì)出現(xiàn)環(huán)境機(jī)構(gòu)由于報(bào)告書編制質(zhì)量差而導(dǎo)致的不合格問(wèn)題。比如，報(bào)告沒(méi)有給出合理可行的環(huán)保建議，卻出現(xiàn)了治理環(huán)境的可行結(jié)論，導(dǎo)致環(huán)評(píng)報(bào)告退回返修率提高、環(huán)評(píng)審批通過(guò)率降低。另外，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)信用水平參差不齊、價(jià)格不一。2019年初生態(tài)環(huán)境部取消環(huán)評(píng)資質(zhì)后，部分地區(qū)的環(huán)保管理部門在環(huán)評(píng)文件中還是附加了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)文件，部分原環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)甚至開(kāi)始肆意出借資質(zhì)，加劇了環(huán)境中介市場(chǎng)的劣幣驅(qū)逐良幣效應(yīng)，也影響了環(huán)評(píng)報(bào)告的質(zhì)量。

環(huán)評(píng)監(jiān)管力不足。環(huán)評(píng)亂象很大程度上來(lái)自監(jiān)管不到位。一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)環(huán)境保護(hù)不夠重視，對(duì)綠色發(fā)展理念的理解仍顯不足，在推進(jìn)環(huán)保工作中法治思維方式缺失。政府環(huán)保法律責(zé)任難落實(shí)，存在“上熱、中溫、下冷”問(wèn)題，環(huán)保壓力傳導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)逐級(jí)減弱，約束性指標(biāo)難以切實(shí)完成。少數(shù)企業(yè)沒(méi)有嚴(yán)格履行治污主體責(zé)任，想方設(shè)法逃避監(jiān)管，無(wú)手續(xù)違法生產(chǎn)排污、危險(xiǎn)廢物管理不規(guī)范等問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)。

切斷環(huán)評(píng)感染源頭，公眾參與規(guī)則要“立”起來(lái)

發(fā)揮公眾主體作用，切斷環(huán)評(píng)感染源頭。2019年1月1日，我國(guó)生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》正式實(shí)施，其中特別要求針對(duì)重大項(xiàng)目組織開(kāi)展深度公眾參與。公眾是環(huán)評(píng)審批中的參與主體，讓公眾參與環(huán)評(píng)審批，能有效推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題提前控制。對(duì)公眾進(jìn)行有關(guān)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，提高他們的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保能力，使他們自覺(jué)參與到環(huán)保工作中去。實(shí)際操作過(guò)程中，應(yīng)避免出現(xiàn)隨意找群眾填寫環(huán)評(píng)問(wèn)卷或者虛假填報(bào)的情況。在選擇參與對(duì)象時(shí)，應(yīng)要求對(duì)地區(qū)、社會(huì)背景、職業(yè)、性別、年齡、經(jīng)濟(jì)等情況充分考慮，保證各方面條件達(dá)到均衡，并合理規(guī)范參與者的態(tài)度和行為。

利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，豐富公眾參與環(huán)評(píng)的方式。環(huán)評(píng)部門應(yīng)注重在線調(diào)查，明確調(diào)查目的，合理優(yōu)化問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容，保證調(diào)查問(wèn)題通俗易懂，調(diào)查版式符合公眾應(yīng)答心理;及時(shí)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目等信息進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公示，便于公眾參與監(jiān)管;嘗試?yán)迷诰€聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式，引導(dǎo)公眾參與環(huán)評(píng)，鼓勵(lì)公眾提出有效的意見(jiàn)建議。

嚴(yán)格把控環(huán)評(píng)過(guò)程，提高公眾參與效果。盡管《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》針對(duì)造假現(xiàn)象進(jìn)行了嚴(yán)格的把控，但是在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中可能還會(huì)出現(xiàn)難以預(yù)料的情況。因此，在環(huán)保部門受理環(huán)評(píng)之后，應(yīng)嚴(yán)格把控環(huán)評(píng)過(guò)程的真實(shí)性，一旦發(fā)現(xiàn)公眾參與不充分、弄虛作假的情況，一律退回環(huán)評(píng)報(bào)告，確定環(huán)評(píng)報(bào)告“無(wú)效”。除此之外，還應(yīng)將環(huán)評(píng)參與造假者計(jì)入環(huán)境失信記錄，并給予相應(yīng)的懲罰。然而，由于“上有政策、下有對(duì)策”，公眾參與造假情況并不能完全避免，歸根究底還是需要地方政府不染指環(huán)評(píng)公眾參與，給予地方生態(tài)環(huán)境主管部門絕對(duì)的獨(dú)立審批權(quán)力，方能提高公眾參與效果。

肅清環(huán)評(píng)虛假亂象，信用體系構(gòu)建要“強(qiáng)”起來(lái)

明確標(biāo)準(zhǔn)，公開(kāi)數(shù)據(jù)。現(xiàn)如今我國(guó)環(huán)境信用體系建設(shè)已經(jīng)取得了階段性的成果，但是法律制度仍不健全，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍不明確，導(dǎo)致環(huán)境信用數(shù)據(jù)公開(kāi)與使用缺乏明確的法律界定和參照標(biāo)準(zhǔn)。因此，健全信用體系相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、明確數(shù)據(jù)公開(kāi)界定勢(shì)在必行。針對(duì)環(huán)評(píng)行業(yè)特征，嚴(yán)格按照國(guó)家關(guān)于環(huán)保的法律法規(guī)與政策，以先易后難、簡(jiǎn)便易行、科學(xué)實(shí)用為準(zhǔn)則，制定環(huán)境誠(chéng)信評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。健全環(huán)評(píng)誠(chéng)信制度，還可以建立環(huán)評(píng)征信機(jī)構(gòu)管理專業(yè)部門或?qū)I(yè)小組，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信用數(shù)據(jù)公開(kāi)與使用的專業(yè)化。

健全制度，培育市場(chǎng)。針對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)建立編制單位、編制人員的信息公開(kāi)制度，采用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，深化環(huán)評(píng)責(zé)任追究制度，便于建設(shè)單位隨時(shí)查詢，并選擇合適的技術(shù)單位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的進(jìn)一步強(qiáng)化。另外，逐步建立以征集、咨詢、評(píng)估為核心的信用服務(wù)體系，加大信用服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高信用服務(wù)機(jī)構(gòu)公信力，鼓勵(lì)其提供專業(yè)、多樣的市場(chǎng)環(huán)境誠(chéng)信服務(wù)。

強(qiáng)化管理，規(guī)范秩序。健全相關(guān)管理制度與細(xì)則，針對(duì)不同失信行為具體情況設(shè)置對(duì)應(yīng)的處置辦法。明確失信計(jì)分程序、公開(kāi)程序以及累計(jì)方式，確定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制與懲戒機(jī)制。一旦出現(xiàn)環(huán)評(píng)弄虛作假現(xiàn)象，必須予以公開(kāi)，深入貫徹落實(shí)“一處失信、全國(guó)公開(kāi)”，“多處失信、全國(guó)受限”的懲戒措施，讓守信得到“硬核”激勵(lì)，失信得到應(yīng)有懲戒。

遏制環(huán)評(píng)“生長(zhǎng)溫床”，法治監(jiān)管手段要“硬”起來(lái)

健全環(huán)評(píng)監(jiān)管法律機(jī)制。一方面，完善以環(huán)評(píng)文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評(píng)管理制度。優(yōu)化環(huán)評(píng)文件分類管理制度、環(huán)評(píng)文件質(zhì)量管理準(zhǔn)則，實(shí)施環(huán)評(píng)文件替代方案策略，并將替代方案納入環(huán)評(píng)文件的法定內(nèi)容。另一方面，完善環(huán)評(píng)審批質(zhì)量的責(zé)任分配制度。理清環(huán)評(píng)問(wèn)題的責(zé)任主體，對(duì)責(zé)任主體零容忍。《環(huán)評(píng)法》應(yīng)明確規(guī)定各方的法律責(zé)任，對(duì)應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任、刑事責(zé)任的主體要嚴(yán)格確保其行為的合理性、可行性。

保持高壓環(huán)評(píng)執(zhí)法態(tài)勢(shì)。加大對(duì)環(huán)評(píng)行業(yè)的規(guī)范管理力度，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)技術(shù)工作人員等從嚴(yán)監(jiān)管，同時(shí)配合公眾參與監(jiān)督，進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開(kāi)力度，力求環(huán)評(píng)報(bào)告及環(huán)評(píng)審批工作公正、公開(kāi)、透明。強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，通過(guò)積極開(kāi)展專項(xiàng)督導(dǎo)，對(duì)環(huán)保部門監(jiān)管責(zé)任履行情況以及建設(shè)單位的環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)情況，進(jìn)行全面的督導(dǎo)，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題立即曝光并警示，進(jìn)而逐步健全環(huán)評(píng)事中事后監(jiān)管工作的長(zhǎng)效機(jī)制。

加大環(huán)評(píng)機(jī)制改革力度。優(yōu)化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)單位、環(huán)保部門之間的關(guān)系，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的工作不應(yīng)與項(xiàng)目建設(shè)單位的利益有所牽扯，政府可以作為監(jiān)管者幫助項(xiàng)目建設(shè)單位指定或委派環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，讓環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不再直接從項(xiàng)目建設(shè)單位獲取環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)，從而使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)真正成為“第三方”，確保環(huán)評(píng)工作各個(gè)過(guò)程的公正性、客觀性。

創(chuàng)新監(jiān)管方式。繼續(xù)加強(qiáng)“智慧環(huán)評(píng)”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步整合環(huán)評(píng)審批、環(huán)保驗(yàn)收、環(huán)境影響登記備案、環(huán)境執(zhí)法等系統(tǒng)的融合，并將其與項(xiàng)目審批監(jiān)管對(duì)接。環(huán)評(píng)相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)充分利用“智慧環(huán)評(píng)”綜合監(jiān)管，以智能技術(shù)提高環(huán)評(píng)事中、事后監(jiān)管精準(zhǔn)性、實(shí)效性。

（作者為中共海南省委黨校法學(xué)教研部講師）

【參考文獻(xiàn)】

①吳學(xué)安：《遏制環(huán)評(píng)亂象，監(jiān)管手段要硬起來(lái)》，《人民法院報(bào)》，2019年2月20日。

責(zé)編/張忠華? ? 美編/楊玲玲