關于企業監察對象范圍界定的調研分析

高謙英

摘 要：企業監察對企業的長遠、穩定運行有著重要的意義，因此需要合理的界定監察對象和范圍，這樣才能更好的開展監察工作。基于此，本文從相關法律規定入手，以市軌道交通集團為例，首先分析監察對象，然后探究監察監督的難點及建議，希望可以借此給相關的研究提供一定的參考意見。

關鍵詞：企業監察;對象;完善措施

準確界定企業內部監察對象，科學把控監察法調整范疇，增強做好監察工作的針對性、精準性和規范性，是新時代紀檢監察工作面臨的新課題。為準確界定市軌道交通集團監察對象范圍、實現監察對象全覆蓋，進一步提升公司紀檢監察工作的實效性和精準度，我和我的同事利用兩個月的時間，先后深入集團公司相關職能部門以及建設分公司、運營分公司和資源開發公司等3家單位，通過聽取匯報、座談交流、查閱資料、實地考察、意見反饋、個別訪談等形式，對公司各部門及分、子公司崗位職能職責的設置、員工履職情況等進行深入調查，廣泛聽取了基層組織人事、紀檢監察部門的意見建議。結合這次調研和平時掌握的情況，就做好企業監察對象范圍界定調研分析如下。

一、相關的法律規定

2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會十一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。監察法的頒布，是保障和規范國家監察職能的內在要求，對推進全面依法治國、實現國家監察全面覆蓋、深入開展反腐敗工作意義重大，讓黨風廉政建設和反腐敗斗爭更為可期。監察法頒布一年多來，全覆蓋威力初顯。

1.公職人員概念的提出

監察法首次以立法的方式，對“公職人員”，以及以“公職人員”為主要范圍的監察對象進行了法律界定。監察法第三條“各級監察委員會……對所有行使公權力的公職人員進行監察”，第十五條關于監察范圍規定了“六類監察對象”，其中第三類為國有企業管理人員。

同時，監察法還首次提出了“政務處分”的概念。第十一條規定“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責”，其中包含“對違法的公職人員依法作出政務處分決定”;

第四十五條第二款“對違法的公職人員依照法定程序做出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定”。

2.政務處分的對象

在本文中關注政務處分，并非忽略監察程序中的其他環節抑或監察法規定的其他處置方式，而是立足企業紀檢監察部門的授權，重點關注政務處分的情形，以及為了引出政務處分法與監察法有共同對象的話題。今年十月份頒布了《中華人民共和國公職人員政務處分法（草案）》。本法第三條規定了“六類公職人員”，其中第三類為國有企業管理人員。也就是說，國有企業管理人員既是監察對象，又是政務處分對象。這里并不是要討論監察對象和政務處分對象的范圍是否完全重合的問題，而是為了將國有企業管理人員作為兩部法律共同的規制對象提出來。

3.國有企業管理人員范圍

根據《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，作為第三類監察對象，國有企業管理人員主要包括兩大群體：

一是國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）及其分支機構的領導班子成員。包括設董事會的企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事，總經理、副總經理，黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等;未設董事會的企業的總經理（總裁）、副總經理（副總裁），黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等。

二是對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層管理人員。包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等;在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員等;國有企業所屬事業單位領導人員，國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任的人員。

二、企業監察對象研究分析

在具體實踐中，集團公司作為人員成分較為復雜的大型國有企業，監察對象的范圍還存在著一些值得商榷的地帶。明確監察對象范圍，厘清“全覆蓋”與“啥都管”的界限，不僅有利于紀檢監察部門聚焦主責，也強化了“全覆蓋”本身應有的震懾效應。

（一）適用“國有企業管理人員”的范圍分析

對照這個范圍，納入“國有企業管理人員”的范圍還是比較清晰的，即全體管理崗（包括集團公司領導班子成員，各部門負責人;各分、子公司全體管理干部;兼任及委派至參股公司任管理人員的員工），以及集團公司及分、子公司的會計、出納、物資采購、招投標管理、合同管理相關的職能崗。

（二）適用“其他依法履行公職的人員”的范圍分析

《監察法》第一條開宗明義規定，制定本法是為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督。第十五條進一步規定監察機關對六類“公職人員和有關人員”進行監察。兩處表述均涉及監察對象范圍，但表述字眼有所不同，在理論上和實踐中引發不同理解，但兩者內在存在高度一致性，也就是把“是否行使公權力”作為確定監察對象范圍的基本標準。

對照“國有企業管理人員”標準納入監察對象范圍的員工約占公司員工總數的6%，其他占絕大多數比例的員工是否屬于監察對象，是此次調研重點分析對象。判斷這些員工是否屬于第六類監察對象“其他依法履行公職的人員”，要堅持動態識別的原則，將“是什么人”和“干什么事”兩個標準結合起來看，因此，從以下兩個維度進行分析。

1.靜態維度

所謂靜態維度，指的是在確定監察對象時的靜態依據，即是否具有某種公職人員，以相對固定的形態行使公權力，也就是“是什么人”。結合公司實際，應從兩個層次來具體看：

一是國有企業性質。國有企業是指由國家或地方政府投資參與控制的企業，其營利性體現為追求國有資產的保值和增值。也就是說，國有企業經營管理行為是以國有資產作為對象或基礎的。

二是企業員工構成。企業員工主要由兩部分組成：一類是行使管理職能的人員，一類是提供勞動力或生產技術的勞動者。他們的區分標準就在于勞動對象的不同，職能崗的勞動對象具有人員的多向性，生產崗的勞動對象是勞動工具或生產資料。

對照這個范圍，集團公司各部門及分、子公司的一般職能崗，比如黨群工作部、企業管理部、人力資源部等部門的一般員工，依照企業賦予的權力和職能履行崗位職責，而這個權力和職能又因國有企業的屬性應被認定為公權力，且這些職能部門或職能崗都具有權利集中、資金密集、資源富集的特點。因此，這類員工應當納入監察對象范圍。而涉及生產安全的分、子公司生產崗，比如運營分公司運營一、二中心的車輛檢修工、電客車司機、站務員等崗位，依照操作規程履行崗位職責，其勞動對象單純表現為勞動工具和生產資料，雖然他們的勞動對象為國有資產，但對國有資產只有操作使用權，因此，不應納入監察對象范圍。

2.動態維度

所謂動態維度，指的是在確定監察對象時的動態依據，即是否行使公權力，也就是“干什么事”。由于公職人員的范疇并非靜態不變的，不能簡單只看是否有公職身份，因此，對于公司絕大多數企業身份的員工來說，他們本沒有公職身份，但在合法獲得授權行使公權力后，就成了《監察法》第一條規定的“行使公權力的公職人員”。

對照“是什么人”的靜態維度后，沒有行政管理職責的專業技術人員、科研人員等不應納入檢查對象范圍，但是，如果臨時參加與職權相聯系的管理事務，比如作為評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價小組、招聘小組的組成人員，參加招標采購、評標會商、招聘評審等，就應納入監察對象。

參照這個范圍，集團公司及各分、子公司的技術崗、助勤崗、工班長等崗位，一般情況下不納入監察對象范圍，但參加合同會審、評標等工作時，須將其作為監察對象實施監督。比如，建設分公司技術管理中心技術管理崗，負責各專業的設計管理、技術支持等專業技術工作，在參加招投標項目技術評審時就應納入監察對象范圍。

需要強調的是，為了防止對監察對象列舉不全的情況出現，避免掛一漏萬，《監察法》規定的第六類監察對象是一個兜底條款，更多的是采用動態維度。但是，不能對此兜底條款進行無限制地擴大解釋，即違背立法本義把不應該屬于監察對象的人員也納入監察范圍。

三、對監察對象進行監察監督的難點及建議

根據《監察法》及《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，除央企外，其他層級的國有企業目前尚未給授監察權，《監察法》也沒有明確國有企業內是否存在監察主體。在實際工作中，監察審計部委（機關紀委）作為公司內設紀檢監察部門以履行紀委職責、開展黨內監督為主，所謂行使監察職權，要么是難以開展監察工作，要么是行使監察職責師出無門、無法可依，監督的時效性和有效性均有所制約。

要實現監督全覆蓋，應進一步推進監察體制改革向基層延伸，在市屬企業上破題，賦予市屬國有企業一定程度的監察權，設立監察專員辦公室，與紀委合署辦公，監察專員由紀委書記兼任，可行使包括談話、查詢、調取等不限制被調查人人身、財產權利的調查措施。改變過去同時接受市紀委監委、市紀委派駐機構、企業黨委等多頭領導導致的工作體制不順，強化上級紀委對下級紀委“三為主”領導機制，打通監察全覆蓋的“最后一公里”，充分發揮“全覆蓋”的震懾效應，促使企業公權力規范行使。

參考文獻

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