地方政府投資引導基金的管理創新研究

徐麗軍 高涵

摘 要：如今我國投資引導基金發展迅猛，各級地方政府都爭相開展實施引導基金，引導民間資本的集聚與發展。投資引導基金運用發揮財政資金的杠桿放大作用實現對產業的扶持，在提高財政資金使用效率，促進創新產業發展方面發揮著重要作用。但在實施進程中，個別地方政府對引導基金缺乏充足的了解，便爭相設立投資引導基金，產生了盲目和跟風現象。基于此，對地方投資引導基金進行科學的研究，以確定其面臨的一系列問題，探尋出需要改進和優化的地方，才能發揮其正確的引導作用，為風險投資服務。

關鍵詞：投資引導基金;地方政府;管理體系

一、政府投資引導基金發展現狀

20世紀末，國家中小企業科技創新基金成立，主要用于資助和支持處于萌芽期的中小企業的研發和技術創新產品的開發，經過十多年的工作和實施，我們可以看到創新基金的設立，大大緩解了國內中小科技企業融資難的情況。政策的成功實施也帶動了相關新興產業的快速發展。產業結構的有效調整和轉型期我國經濟增長方式的轉變是重要的驅動因素。不過，創新基金也存在著挑戰，待扶持的中小科技企業數量龐大，國家每年可扶持的項目總數較少，由于基金規模有限，無法滿足需求。我們現在在合適政策引導下，正朝著高速成長和規范管理的方向前進。

據統計，政府引導基金數量在2012-2019年呈逐年增加趨勢，于2015和2016年增速達到最快，2017-2018年增速相對變緩。2018年政府引導基金的自身規模和數量呈現穩步增長態勢，自身總規模同比增長20%，數量同比增長11%，。截至2019年6月，政府引導基金自身總規模達到19694億元，政府引導基金母子基金群總規模約為82270億元，見圖1。

從地域分布來看，截至2019年上半年，華東地區數量和規模均排名第一，華北地區居第二位，華南地區均位列第三，其次為華中地區，西南地區位于其后，在基金數量和自身總規模上稍顯遜色，東北地區和西北地區數量和規模相對占比不高，見圖2-3。

二、遼寧省投資引導基金的總體情況

（一）遼寧省投資引導基金的設立情況

為貫徹落實《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發〔2015〕32號）精神，引導社會資本參與全省產業結構調整優化升級，推動大眾創業萬眾創新，遼寧省設立產業（創業）投資引導基金。引導基金是由省政府設立的不以營利為目的政策性投資引導基金，目的在于對商業性股權投資基金進行扶持，從而引導社會資本投向產業升級、經濟結構調整、創新驅動類投資項目。加大鼓勵投資處于萌芽期的企業，不僅吸引國內投資者，還要吸引外資的投入，促進創新型企業的發展。

（二）遼寧省投資引導基金的募資情況

引導基金自2015年起設立，首期規模設定為100億元，由財政安排，以后根據實際情況逐步增加，滾動使用。其中，部分用于設立直接投資基金。引導基金的其他來源包括：支持產業發展的其他財政性專項資金和產業發展資金;引導基金的投資收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收入;個人、企業或社會機構無償捐贈的資金;其他交由引導基金使用的資金等。

（三）遼寧省投資引導基金的發展現狀

為支持遼寧當地（產業）創業投資發展，遼寧省政府和省直有關部門陸續設計制定了一系列引導基金工作制度與政策措施。將投資引導基金充分實現其政府導向作用，基于《遼寧省優化產業布局和結構調整指導意見》的指導，投資的項目應符合經濟結構調整升級，所有基金交由專業管理機構管理。投資前的決策，投資后的管理和退出應符合市場經濟規律，不違背可持續發展原則。設置科學的評估決策機制、風險容忍機制和合理的利益分享機制，將風險降到最低。

三、遼寧省投資引導基金存在問題分析

（一）管理模式體制機制相對落后

遼寧省引導基金設立伊始，為保障基金資金安全，管理體制上采用較為穩健的行政化管理方式，由政府部門及事業單位具體負責，采取方案受理，集中評審，政府常務會議決策的方式。多部門串聯，從嚴把關，資金使用安全得到保障的同時，也暴露出程序煩瑣，審核鏈條較長，運行較為僵化，社會資本吸引力不足的問題。直接造成基金方案受理量較少，基金落地率不高，高水平管理機構引入少，項目投放總量較少。

（二）管理辦法更新滯后國家政策發展

遼寧省引導基金依據《遼寧省產業（創業）投資引導基金管理辦法（試行）》和《遼寧省產業（創業）投資引導基金直接投資管理辦法（試行）》（遼政辦發[2016]48號）文件執行，該辦法2016年制定，兩年來國家層面關于政府財政性資金管理、私募股權管理相關規章，證監會、中國基金業協會有關備案的窗口指導意見不斷推出，遼寧省管理辦法部分條款與新規已經出諸多不匹配的問題，一定程度影響了基金組建和落地。

（三）外部大環境的不利影響

一是受國內金融行業去杠桿、加強風控等各項政策推動和股市連續下跌影響市場上資金緊張，募資難成為私募股權基金發展的第一瓶頸。二是證監會對上市公司大股東減持的比例和時間限制在穩定了股票市場的同時，客觀上增加了私募股權基金的退出難度。三是證監會、中基協對新增股權投資管理機構備案呈現從嚴管理趨勢。四是坊間“投資不過山海關”對于投資遼寧省的不利輿論影響，造成細分領域的頭部基金管理機構對于參與遼寧省基金設立，投資東北項目信心不足。五是目前遼寧省的投資引導基金大部分為直接投資，投出去回不來，幾乎相當于財政直接補貼。

（四）遼寧省投資引導基金知名度、影響力尚未形成

遼寧省引導基金設立僅僅幾年，處于起步期，與深圳、上海、北京、杭州、重慶、山東、吉林等起步早的省份、地區相比，遼寧省引導基金知名度、影響力均處于較低的水平，行業頂級管理機構對于遼寧省引導基金政策、產業基礎、項目情況了解程度不足。

四、遼寧省投資引導基金存在問題的對策分析

（一）提高管理模式靈活性

相關部門應當根據當前市場發展情況與特點等，結合引導基金的使用情況，建立先進的管理方案，通過自我管理或是委托管理方式，對其進行全面的控制，制定完善的責任制度。

（二）加快管理辦法更新速度，適應國家政策發展

相關部門應當開展制度梳理和執行的專項工作，廢止與修改與國家政策沖突，或與經濟發展不相適應的制度，對僅有原則性的規范性內容、缺乏操作指引性的制度制定程序性制度支撐。

（三）夯實實體經濟，帶動虛擬經濟的發展

實體經濟是經濟發展的立足之本，在外部金融經濟大環境不利于投資引導基金發展的情況下，更要加強實體經濟的發展。現階段，遼寧省實體經濟與長三角、珠三角等發達省份、地區相比，優秀產業項目儲備總量存在差距，產業機構較為單一，加速器數量、質量雙低，股權投資基金可投標的較少，因此更要夯實實體經濟基礎，從而帶動虛擬經濟的發展，減少外部大環境對投資引導基金帶來的不利影響。

（四）提高投資引導基金知名度，加大優惠政策

建議通過社會參股模式吸引社會資本，做到有投資有回報。遼寧省應開展與投資引導基金相關的論壇及博覽會，出臺高標準及高覆蓋面的補貼政策，對企業的入駐補貼、置業減免、稅收獎勵、經營補助等方面進行資金獎勵，對互聯網+及服務貿易產業和取得相關資質的互聯網支付平臺給予政策支持，鼓勵區內企業上市發展，吸引高端人才落戶，并給予相應的政策支持與鼓勵。

參考文獻：

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作者簡介：徐麗軍，（1966-）女，漢族，遼寧省沈陽市人，教授，碩士研究生，研究方向：企業會計;高涵，（1997-）女，漢族，遼寧省撫順市人，在讀研究生，研究方向：企業會計。