美國對臺政策中的“籌碼論”

馮帆

關于特朗普上臺以來美國對臺政策的調整，國內學界有諸多討論，其中比較常見的一種觀點認為，在中美戰略競爭加劇的背景下，特朗普政府不斷提升美臺實質關系，意在增加“臺灣牌”的份量，將臺灣問題與中美經貿摩擦、朝核等問題掛鉤，以臺灣為“外交籌碼”與中國大陸進行討價還價，實現美國在其他議題上的利益。一俟“籌碼”價值榨干，美國則會對臺灣“用完即棄”。

2019年10月30日，國務院臺辦發言人馬曉光就美參議院通過所謂“臺北法案”表示，堅決反對美國通過一系列所謂的涉臺法案來插手臺灣問題、干涉中國內政。

“籌碼論”的邏輯

“籌碼論”其實是對中美各自的利益排序做出了假定，即：在中美關系的相關議題中，臺灣問題是中國的核心利益所在，敏感性與重要性非其他議題可比，而在美國的利益排序中則相對靠后。如果美國操作臺灣問題，中國承受的戰略壓力會更大，在中美經貿、朝核等問題上妥協讓步的可能性就更高。因此，“籌碼論”認為臺灣只是美國實現其他涉華利益目標的工具，美國對臺承諾是“口惠實不至”。

從現實角度說，“籌碼論”之所以可信，一則是因為特朗普政府對外政策的不確定性。特朗普在當選總統后即打破常規，與臺灣地區領導人蔡英文通電話，表示“一中政策”可以談判，但美國官方卻又多次重申無意改變臺海現狀與既定政策。從美國的涉臺言行來看，美國大有借機炒作、哄抬價碼之嫌。二則是因為臺灣當局的“親美抗中”路線。民進黨再度上臺以來，挾洋自重，甘當“反中”先鋒，處處迎合美國對華競爭布局，極力制造美臺關系“歷史最佳”的輿論，不免令人產生臺灣自愿淪為美國對華戰略“棋子”的印象。

就歷史而言，美國也確有將臺灣作為“籌碼”的“前科”。比如冷戰初期，杜魯門政府一度準備放棄對臺灣蔣介石政權的支持，與新生的中華人民共和國實現和解。上世紀七八十年代，中美兩國圍繞臺灣問題展開了反復的較量與斗爭，在最終所產生的中美三個聯合公報中，尼克松政府、卡特政府、里根政府其實都出于中美關系大局而在臺灣問題上有所妥協，“斷交、廢約、撤軍”或在原則上同意逐步減少對臺軍售，都在一定程度上凸顯了臺灣的“棄子”地位。

“籌碼論”的爭議

然而，針對“籌碼論”的爭議一直存在。美國在臺協會前主席卜睿哲認為，不管今天中美關系存在怎樣的問題，美國對臺灣問題的態度不會對中美經貿問題、朝鮮問題或南海問題等起杠桿作用。卜睿哲還認為，如果中國大陸對臺強硬行為被美國政府視為中美戰略競爭的一部分，臺灣則被美國當作對華競爭的“戰略資產”，但“戰略資產”并不意味著臺灣就是可供交易且“用完即棄”的“籌碼”。前白宮國安會亞洲高級事務主任格林也表示，臺灣不應成為美國處理對華關系的“馬前卒”，不應成為美國的交易“籌碼”，也不應成為美國挑釁中國大陸的工具。美國所考慮的是如何真正對臺灣有助益，而不是如何利用臺灣來刺激大陸。此外，美國前些年關于是否“棄臺”的大辯論本質也是對美國是否應該用臺灣與中國大陸交易換利的爭辯，而爭論的上風反對將臺灣視作對華交易的“籌碼”。

從事實層面來說，“想象的交易”并未發生。《華盛頓郵報》曾報道稱，為避免大陸被刺激而不愿與美國合作處理朝核危機，美國將叫停奧巴馬時期定案的價值十億多美元的對臺軍售。但事實證明，美國并沒有因為朝核問題而取消這筆軍售項目。《時代周刊》也曾引述美國政府官員的說法，認為特朗普政府為達成中美經貿協議，將暫時擱置售臺F-16V戰機，對北京的姿態也可能軟化。但事實卻是美國在2019年8月批準了這筆大額軍售，而中美經貿談判第一階段協議則在2020年1月才簽署。如果美國急切希望利用臺灣做交易，那么為何這項交易沒有發生呢？

在中美關系多個問題同時出現時，“籌碼論”只是簡單描述了議題的相關性，卻對以下幾點有所輕忽：

一是美國政治運作的復雜性。在美國的政治體系下，行政部門只是涉臺政策的一個環節。基于臺灣的戰略意義、美臺共同的價值觀與經濟聯系，在臺灣問題上，美國跨黨派的共識日益明顯。美國國會、利益集團以及其他“親臺勢力”會持續推進“挺臺”舉措，同時限制行政部門的“棄臺”投機行為。

二是中國大陸捍衛國家主權的堅定性。中國大陸經過幾十年的發展積淀，實力早已今非昔比，在臺灣問題上的主動權不斷提高。同時，中國政府在臺灣問題上有堅定明確的立場，反對一切外部勢力干涉，不會輕易在事關中華民族根本利益的臺灣問題上向美國妥協，拒絕以不正常的方式針對臺灣做任何交易。

三是臺灣民主化后的“獨立性”。冷戰期間，臺灣實行威權體制，蔣介石與蔣經國“倚美、反共、反臺獨”的個人意志長期穩定地主導著臺灣的內外政策。基于兩岸軍事對立的狀態，蔣家父子將臺灣的命運與美國的保護牢牢捆綁，即使遭到美國的“背棄”也無計可施。但自從“民主轉型”以來，臺灣政治生態日益復雜多元，藍綠政黨交替執政，“臺獨”活動不時沖擊地區穩定，使得臺灣對外政策的不確定因素增多。客觀上，“臺獨”活動會增加臺灣在美臺關系中的“獨立性”，削弱美國對臺灣的控制力。即使美國希望拿臺灣進行交易，也難以完全操控臺灣的意志，不能確保實現“籌碼價值”在中美之間的線性傳遞。

關于臺灣問題的引申思考

從抽象角度來說，基于中美強而臺灣弱的實力格局，以及美臺關系的“不平等性”，臺灣也許具備作為“籌碼”的條件。但在現實情況中，中國大陸、臺灣、美國三方的互動關系殊為復雜，非“籌碼論”所能涵蓋。在當前的臺灣問題上，具體議題的交易尚缺乏可操作性，更遑論中美關于臺灣前途的大妥協能夠在短期內發生。由此，有兩個問題值得進一步反思：

一是臺灣問題的“美國決定論”。過去常有種印象，認為中美關系好，則臺灣問題不生亂;中美關系壞，則臺灣問題出麻煩。換言之，搞定美國就能搞定臺灣。但臺灣問題不只是中美兩強的博弈，臺灣島內政治變化也會牽引兩岸三方的關系互動。比如，李登輝訪美引發的臺海危機、陳水扁任內嚴重的“法理臺獨”活動是中美雙方均所不愿看到的。誠然，自兩岸分隔以來，美國的干預一直是解決臺灣問題的重大障礙，美國的態度積極與否也會在很大程度上影響臺海局勢的走向。但面對一個民主化且充滿不確定性的臺灣，美國的“決定權”能否時刻奏效，值得繼續觀察。

二是美國對臺政策的“以臺制華論”。過去流行的觀點認為美國對臺政策的出發點都是服務于對華戰略，美國涉臺決策是以中國大陸為標靶的戰略設計。對此，資深臺海問題專家包道格認為，美國沒有關于臺灣的大戰略計劃，涉臺問題是以零碎的方式來處理的。當然，美國對臺政策離不開對中國大陸的戰略思考，客觀上也可能會起到“制華”作用，但據此概括美國對臺政策的根本動機，忽視美國決策制度的多元主體與美臺關系的多重意義，恐怕也失之簡單。

（作者為國際關系學院國際戰略與安全研究中心研究助理）