幾經(jīng)難產(chǎn)的歐盟“復(fù)蘇基金”

董一凡

2020年7月17～21日，歐盟特別峰會在比利時(shí)布魯塞爾召開，這是新冠疫情暴發(fā)后歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人首次舉行面對面峰會。

7月17～21日，歐盟特別峰會在比利時(shí)布魯塞爾召開，歐盟27個(gè)成員國的領(lǐng)導(dǎo)人圍繞歐盟委員會提出的“復(fù)蘇基金”事宜進(jìn)行了艱苦的討價(jià)還價(jià)。峰會原計(jì)劃在18日結(jié)束，但由于各方分歧過大而延長到了21日。經(jīng)過連續(xù)數(shù)日持續(xù)到凌晨的對決，歐盟各國領(lǐng)導(dǎo)人終于達(dá)成了妥協(xié)。

千呼萬喚始出來

長期以來，歐盟難以在共同財(cái)政領(lǐng)域取得突破，甚至每七年制定一次、負(fù)責(zé)分配歐盟經(jīng)常性開支的歐盟共同預(yù)算框架也經(jīng)常難產(chǎn)。新冠肺炎疫情在歐洲暴發(fā)后，迅速給歐盟的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、內(nèi)部治理帶來嚴(yán)重沖擊，歐委會預(yù)計(jì)2020年歐盟經(jīng)濟(jì)或出現(xiàn)8.3%的大幅衰退。歐盟及各成員國在采取緊急的財(cái)政和貨幣政策對沖同時(shí)，也開始尋求在歐盟層面制定大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。3月份以來，歐洲理事會主席米歇爾和歐委會主席馮德萊恩等歐盟機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人多次呼吁制定大規(guī)模經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃。

歐洲一體化的兩大“發(fā)動機(jī)”德國和法國也積極發(fā)揮了引領(lǐng)作用。5月18日，兩國共同提出一項(xiàng)歐洲后疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇聯(lián)合倡議，核心內(nèi)容是建議歐委會通過資本市場借貸籌集5000億歐元，建立一項(xiàng)“復(fù)蘇基金”，重點(diǎn)用于緩解受到新冠疫情沖擊最嚴(yán)重成員國的經(jīng)濟(jì)困境。在德法拋出倡議后，5月27日歐委會出臺名為《歐洲時(shí)刻：為了下一代的復(fù)蘇和修復(fù)》的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)倡議，提出通過歐委會發(fā)債形式籌措7500億歐元規(guī)模的“復(fù)蘇基金”。歐委會的倡議相較于德法提出的版本將“復(fù)蘇基金”的規(guī)模加以擴(kuò)大，還提出了贈款之外的貸款型支持方式。同時(shí)，歐委會提出“復(fù)蘇基金”也要在綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型、氣候變化、促進(jìn)創(chuàng)新等領(lǐng)域進(jìn)行投入，著眼歐盟未來國際競爭力和影響力。

然而，“復(fù)蘇基金”卻引發(fā)了被稱作“節(jié)儉集團(tuán)”的瑞典、丹麥、奧地利和荷蘭四國的強(qiáng)烈反對。歐盟特別峰會上，“節(jié)儉集團(tuán)”和南歐國家彼此針鋒相對，前者在芬蘭的加盟后更趨強(qiáng)硬，要求大幅削減“復(fù)蘇基金”的贈款配額，同時(shí)制定嚴(yán)格的結(jié)構(gòu)改革條款和“法制條件”，遭到南歐、中東歐國家的廣泛抨擊。會議的重心也迅速轉(zhuǎn)向勸導(dǎo)“節(jié)儉集團(tuán)”達(dá)成共識，米歇爾、馮德萊恩、默克爾和馬克龍等領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)向與各成員國進(jìn)行雙邊對話以彌合分歧，歐盟峰會按慣例為期兩天的會期也因此不斷拉長。有媒體報(bào)道馬克龍和奧地利總理庫爾茨甚至因意見不和而“拍桌子”互相指責(zé)。經(jīng)過了“不達(dá)成協(xié)議就不結(jié)束會議”式的斗爭后，布魯塞爾終于在21日凌晨傳出了妥協(xié)達(dá)成的訊息。

歐洲一體化的新突破

危機(jī)驅(qū)動是歷史上歐洲一體化向前推進(jìn)的重要邏輯。相較于歐債危機(jī)期間歐盟出臺救助重債國的“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”，此次應(yīng)對新冠疫情沖擊的“復(fù)蘇基金”倡議在歐盟財(cái)政一體化諸多方面取得顯著進(jìn)展。

首先，“復(fù)蘇基金”在共同債務(wù)問題上取得突破。以歐盟或歐元區(qū)共同名義發(fā)行債務(wù)一直是成員國間在共同財(cái)政政策方面分歧的核心。歐債危機(jī)爆發(fā)以來，歐盟特別是南歐國家不斷提出應(yīng)以歐盟名義發(fā)行主權(quán)債務(wù)。但相關(guān)倡議屢次因德國、荷蘭等國反對而作罷。南歐國家認(rèn)為，以本國主權(quán)擔(dān)保在金融市場發(fā)行國債利息過高，歐盟整體發(fā)行債券將拉低債息，同時(shí)歐盟能在一定程度上為債務(wù)“兜底”。歐洲北部國家則認(rèn)為共同債務(wù)將使他國搭本國信用良好的便車享受低融資成本，將助長歐盟內(nèi)部過度借債之風(fēng)。此次“復(fù)蘇基金”以歐委會名義發(fā)債，事實(shí)上是變相啟動了共同債務(wù)，即以應(yīng)對危機(jī)名義突破債務(wù)一體化方面的限制。部分輿論認(rèn)為“復(fù)興基金”的達(dá)成具有突破性意義，甚至將其與美國獨(dú)立后首任財(cái)政部長漢密爾頓主持聯(lián)邦政府整合各州債務(wù)和財(cái)政相比較，將“復(fù)蘇基金”的提出比作“歐洲的漢密爾頓時(shí)刻”。

其次，歐盟在財(cái)政事務(wù)上獲得新權(quán)力。長期以來，稅收和預(yù)算權(quán)被視作國家權(quán)力的象征，使得各成員國對將這些權(quán)力上交歐盟持保留態(tài)度，特別是財(cái)政狀況較好的成員國。目前，歐盟的財(cái)稅權(quán)力較為有限，僅以成員國對共同預(yù)算的貢獻(xiàn)及特定稅收組成的“自有財(cái)源”構(gòu)成其多年期預(yù)算的基礎(chǔ)。2014～2020年歐盟多年期預(yù)算規(guī)模僅為9599.8億歐元，與歐盟27國僅2019年一年就高達(dá)6.5萬億歐元的財(cái)政開支相形見絀。而此次“復(fù)蘇基金”明確提出“主要用于受疫情沖擊最嚴(yán)重的國家和地區(qū)”，并準(zhǔn)備以歐盟名義對第三國征收邊境碳稅和數(shù)字稅來充實(shí)“自有財(cái)源”，這就意味著歐盟在征稅和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的權(quán)力都得到了擴(kuò)大。

其三，主要大國落實(shí)了推動歐盟發(fā)展的雄心。近幾年，德法兩大歐盟領(lǐng)導(dǎo)國家面對國際形勢變化和歐盟內(nèi)外挑戰(zhàn)，共同領(lǐng)導(dǎo)歐盟團(tuán)結(jié)自強(qiáng)的意愿不斷增強(qiáng)。但在涉及真金白銀的財(cái)政債務(wù)問題上，德國面對法國的各種提議總以“開放的態(tài)度，緩慢的動作”來回應(yīng)。此次，面臨新冠疫情給歐洲帶來的前所未有嚴(yán)重沖擊，下半年擔(dān)任輪值主席國的德國終于部分突破了本國私利，拿出了引領(lǐng)歐盟的魄力。

與最初設(shè)想存在差距

在最終達(dá)成的“復(fù)蘇基金”中，贈款規(guī)模從歐委會建議的5000億歐元降至3900億歐元，貸款部分則從2500億升至3600億歐元，貸款的利息部分將于2021～2027年間償還，本金則在2028～2058年間償還。從領(lǐng)域看，用于經(jīng)濟(jì)和疫情救濟(jì)的“恢復(fù)與韌性工具”（RRF）占大頭，達(dá)6725億歐元，其余則流向醫(yī)療救濟(jì)、科研支持、公共投資、農(nóng)村發(fā)展、落后地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型及民事保護(hù)等。在RRF分配中，贈款部分的70%將于2021～2022年劃撥，其余則在2023年進(jìn)行分配，而每個(gè)成員國獲得的貸款部分不能超過其國民總收入（GNI）的6.8%，以防止出現(xiàn)債務(wù)不可持續(xù)的情況。可以看出，“復(fù)蘇基金”在分配方式上向“節(jié)儉集團(tuán)”進(jìn)行了大量妥協(xié)，但贈款規(guī)模仍未徹底倒向“節(jié)儉集團(tuán)”提議贈款和貸款各占一半的立場。作為對歐洲北部國家的補(bǔ)償，2021～2027年歐盟多年期預(yù)算大幅提升了對“節(jié)儉集團(tuán)”的“返款”力度，其中奧地利從2.82億歐元上升至5.65億歐元，荷蘭的從15.7億歐元升至19.2億歐元。同時(shí)荷蘭還為歐洲北部國家爭取到了“緊急剎車權(quán)”，即A國有權(quán)根據(jù)B國結(jié)構(gòu)改革的前景，叫停“復(fù)蘇基金”對B國的財(cái)政轉(zhuǎn)移。

總的來看，“復(fù)蘇基金”經(jīng)過多方妥協(xié)后達(dá)成的協(xié)議與歐盟最初的政策設(shè)想已經(jīng)出現(xiàn)差距，其雖然取得了很多突破，但仍存在很多問題。首先，“復(fù)蘇基金”本身屬于挽救經(jīng)濟(jì)、助力增長的暫時(shí)性措施，與形成以共同債務(wù)代替各國主權(quán)債務(wù)的常態(tài)化機(jī)制仍相差甚遠(yuǎn)。新冠疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也具有特殊性，其主要是因?yàn)橐咔榈谋┌l(fā)擾亂了經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，并非單憑財(cái)政擴(kuò)張即可應(yīng)對。在綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等長遠(yuǎn)發(fā)展領(lǐng)域，歐盟雖提出將短期復(fù)蘇和著眼中長期發(fā)展動能相結(jié)合，但相應(yīng)投資和需求拉動亦并非能夠一蹴而就，“復(fù)蘇基金”在這方面的支持力度也難以預(yù)估。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所助理研究員）