美國在和國際刑事法院鬧什么

葉強

6月11日，美國總統特朗普簽署行政令，宣布對國際刑事法院（International Criminal Court，ICC）相關工作人員實施經濟制裁和入境限制。行政令稱，國際刑事法院對美國及美國的盟友進行“非法”調查，特別是法院檢察官辦公室“未經美國同意”就對美國軍事和情報人員在阿富汗可能犯有的戰爭罪和危害人類罪展開調查，“嚴重威脅美國國家安全”。據此，行政令決定針對法院調查人員實施多項凍結財產和入境限制措施。

國際刑事法院隨即發表聲明稱，美方此舉是對法院以及國際刑事司法制度與國際合作進行打壓的又一例證，干預國際法治的嚴重程度在國際社會前所未見，國際刑事法院將繼續堅定支持其工作人員獨立公正履行職責。

國際刑事法院及其管轄權

國際刑事法院成立于2002年，位于荷蘭海牙。早在二戰結束時，國際社會就認識到有必要建立一種常設機制，對屠殺平民的戰犯進行起訴。盡管當時建立了國際法院（ICJ）作為聯合國的主要司法機關，但其主要功能是處理國家間爭端，對個人的國際刑事責任問題不具管轄權。因此，1948年聯大第260號決議提請國際法委員會（ILC）研究設立審判滅絕種族罪的國際司法機構的可能性。國際法委員會于1951年起草了規約草案，但因聯合國未能就侵略定義達成一致，該問題一直被擱置。1993年前南斯拉夫國際刑事法庭和1994年盧旺達國際刑事法庭的設立加速了國際刑事法院的組建進程。國際法委員會遂于1994年完成《國際刑事法院規約》草案，并提交聯大特設委員會討論。1998年6月15日至7月17日，聯合國關于設立國際刑事法院的外交會議在羅馬舉行，會上表決通過了《國際刑事法院羅馬規約》（以下簡稱《羅馬規約》）。《羅馬規約》于2002年7月1日生效，國際刑事法院正式成立。

國際刑事法院的職能是防范和懲治《羅馬規約》生效后發生的滅絕種族罪、危害人類罪、戰爭罪和侵略罪，從而最大限度地保護人權。法院由上訴分庭、審判分庭、預審分庭以及檢察官辦公室和書記官處構成。在國家接受法院管轄權的方式上，《羅馬規約》的規定與《國際法院規約》完全不同：對前者而言，只要成為締約國就意味著接受了國際刑事法院的管轄權;而后者的締約國還須再作出接受管轄的聲明，國際法院才能行使管轄權。《羅馬規約》第12條第2款還規定，只要“犯罪發生地國”或“罪犯國籍國”中有任何一個國家為締約國或以其他方式接受了法院的管轄，法院就可以行使管轄權。這可能導致法院的管轄權及于未接受法院管轄的第三國及其國民。

美國及其盟友接連被國際刑事法院調查

《羅馬規約》的上述內容在國際社會引起了一些爭議。例如，中方就認為法院對案件的普遍管轄權有違國家同意原則;法院預審分庭對檢察官自行調查權的制約仍顯不足;法院司法實踐同包括《聯合國憲章》在內的一般國際法原則和規則有偏離傾向;法院行使侵略罪管轄權應維護安理會的排他性權力，等等。因此，中國尚未加入《羅馬規約》。盡管有關制度和司法實踐仍然存在改進之處，但中方一貫支持建立一個獨立、公正、有效且具有普遍性的國際刑事司法機構，支持依法打擊和懲治危害國際和平與安全的嚴重罪行，并深入參與了《羅馬規約》談判過程，作為觀察員參加了歷屆《羅馬規約》締約國大會。

迄今為止，《羅馬規約》締約國已有123個。自2005年7月發出首批逮捕令通緝五名被指控犯下嚴重侵犯人權罪行的烏干達“圣靈抵抗軍”領導人以來，國際刑事法院檢察官辦公室對多個情勢進行了調查，包括烏干達、剛果（民）、蘇丹達爾富爾、中非共和國、肯尼亞、利比亞、科特迪瓦、馬里、格魯吉亞、布隆迪、孟加拉國/緬甸。此外，還對多個情勢進行初步審查，包括哥倫比亞、幾內亞、伊拉克/英國、菲律賓、尼日利亞、烏克蘭、委內瑞拉。

值得注意的是，國際刑事法院檢察官辦公室對英國軍隊于2003至2008年對伊拉克戰爭和后續占領期間可能犯有戰爭罪問題的審查，使英國成為首個被法院調查的西方國家。當前，檢察官辦公室還在對“巴勒斯坦局勢”進行審查，并將啟動對巴勒斯坦領土內（包括約旦河西岸、東耶路撒冷和加沙）可能發生的戰爭罪行的調查，導致以色列牽涉其中。面對國際刑事法院針對西方國家日益咄咄逼人的調查工作，美國的警惕和敵意日趨強烈，白宮和國會兩院多次表態反對法院針對本國及其盟國的調查。

美國敵視國際刑事法院的根本原因

美國與中、俄等國均非《羅馬規約》締約國，沒有接受國際刑事法院的管轄權，但其對國際刑事法院的敵視態度由來已久，任何非締約國都沒有美方對法院的態度那樣偏激和敵視。形成這種態度的根本原因或許恰恰在于美方擔心法院的調查工作會將美國霸凌主義和踐踏人權的不光彩記錄公之于眾，會將那些不斷發動對外戰爭、執行霸權政策的軍政要員送上審判席。

自2001年美國發動阿富汗戰爭以來，美在阿軍事行動導致大量平民傷亡，美方軍事和情報人員很可能存在針對戰俘和平民的酷刑行為。據不完全統計，阿富汗有關受害人已提出約700項關于戰爭罪的申訴。據此，國際刑事法院檢察官辦公室經過近十年時間對相關材料進行審核后，于2017年11月請求預審分庭對有關阿富汗沖突期間可能發生的戰爭罪和危害人類罪的指控啟動正式調查。法院檢察官法圖·本蘇達表示，有足夠證據表明美方人員于2003至2004年在阿富汗對在押人員實施虐待、侵犯個人尊嚴等行為。

就在法院檢察官提出調查請求后，2018年9月，時任美國總統國家安全事務助理博爾頓發出警告稱，如果國際刑事法院繼續調查有關美國、以色列或美國其他盟友的戰爭罪行指控，將面臨懲罰措施。2019年3月，美國國務卿蓬佩奧再次表示，參與調查美國軍隊在阿富汗或其它地區執行任務情況的國際刑事法院工作人員，將被注銷或被拒絕頒發美國簽證，并可能面臨經濟制裁。同年4月，美國注銷了國際刑事法院檢察官本蘇達的赴美簽證。

今年3月，國際刑事法院正式批準對美國軍事和情報人員以及塔利班、阿富汗安全部隊等在阿富汗所涉戰爭罪和危害人類罪行為展開調查。這是國際刑事法院首次批準對美國進行調查。國際刑事法院檢察官辦公室對美調查的管轄權依據在于《羅馬規約》第12條第2款：由于阿富汗已于2003年2月10日交存了加入《羅馬規約》的批準書，使國際刑事法院可以對在阿富汗境內發生的《羅馬規約》所列罪行行使管轄權。

美國等部分西方國家在對待國際法的態度上表現出一貫的霸權作風和雙重標準：對其有利的規則大加發揮、強加于人，對其不利的規則視如草芥。美國對國際刑事法院的制裁是對這種態度的生動詮釋。

（作者為中國南海研究院/中國南海研究協同創新中心助理研究員，英國中央蘭開夏大學國際法與比較法研究所助理講師）

位于荷蘭海牙的國際刑事法院。