社區復合體嬗變背景下的社區城市管理困境與紓解之道

易星同

摘 要：隨著我國城鎮化率與城鎮人口的顯著增長，社區治理對于推進國家治理體系和治理能力現代化的意義凸顯，當代中國社區既不是“共同體”亦非“行政單元”，而是遵循其歷史發展脈絡形成的“復合體”。社區城市管理作為社區治理的重要方面應予以高度重視，社區城市管理面臨的現實困境很大程度上與對社區“復合體”的認識缺失和功能受限有關，特別是由社區城市管理的服務功能受阻與管理邏輯缺失以及社區城市管理的社會功能受阻與生活邏輯缺失造成的困境。從當代中國社區“復合體”特質入手，應當在社區城市管理中緊緊依靠強化黨的建設、扎實改革提升社區服務功能、充分發揮社區社會功能紓解困境，滿足社區“復合體”發展的要求，實現社區城市管理的善政。

關鍵詞： 社區治理;社區復合體;城市管理;治理現代化

中圖分類號：C91283

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2020）08-0100-07

改革開放以來，我國城鎮化水平在經濟和社會長足進步的有力支撐下迅速提升，國家統計局相關數據顯示，我國“城鎮化率超過60%。2019年末，城鎮常住人口占總人口的比重已經達到了 606%”[1]。城鎮化率與城鎮人口占總人口比率雙雙超過60%，對我國經濟和社會總體發展水平而言，具有標志性意義。社區是城鎮人口生活的主要場所和城鎮構成的基本要素，在城鎮化水平與城鎮人口大幅度增加的大背景下應給予高度關注。從改革與發展的角度看，國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求及社區向復合體發展的主觀需要，促使我們不斷提升社區的治理水平，以期為公眾提供良好、和諧的秩序，滿足其對公共產品的需求，創造良好生活品質。城市管理伴隨著改革的不斷深入、城鎮化水平的不斷提升，對于社區的健康運行和發展愈發重要。“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”[2]要求良好的社區城市管理，作為復合體的社區呼喚善治，借此實現公共利益的最大化;城市管理部門作為政府中和社區運行關系最為直接、最為密切的部門，城市管理水平的高低，決定了社區善政的程度，影響著社區善治的水平，正如學者俞可平所指出的“一言以蔽之，善政是通向善治的關鍵;欲達到善治，首先必須實現善政”[3]61。然而，社區作為城市管理的“主戰場”，在社區向復合體發展的背景之下城市管理卻存在著與之不相匹配不相適應的諸多困境，深刻制約著城市管理能力和水平的提升與服務的供給。

一、向復合體嬗變的當代中國社區

作為概念的“社區”本身并非起源于中國，最早由西方學者S·H梅因在其著作《東西方村落社區》中提出，其后德國社會學家滕尼斯、美國學者帕克、埃弗里特·M羅吉斯和拉伯爾·J伯德格等人又在此基礎上相繼予以闡發，其定義的外延和內涵有著不斷變化、發展與完善的演變進路。特別是埃弗里特·M羅吉斯和拉伯爾·J伯德格在其代表著作《鄉村社會變遷》中提出，“社區是一個群體，它由彼此聯系具有共同利益或紐帶、具有共同地域的一群人所組成，社區是一種簡單的群體，其成員之間的關系是建立在地域的基礎上。”[4]這在很大程度上可以視為西方對于“社區”內涵的代表性觀點，盡管這一概念未對“社區”和“群體”作出明晰的區分，但卻著重強調了“社區”作為共同體的屬性。但是社區不論是作為概念還是實體在我國都有其自身特殊的發展過程，正像“民族”概念一樣，雖然其起源于西方，但是中國的“民族”概念更具有中國自身的特質。因此，我們對于“社區”的觀點，不應狹隘地拘泥于西方視野，中國的“社區”不僅具有普遍意義上的“社區”特點，更具有中國自身的“社區”特質。

（一）當代中國社區發展的歷史脈絡

作為“共同體”的社區古已有之，但是把握當代社區的歷史脈絡對于理解和認識社區，進而探尋與之匹配完善社區城市管理水平的突破點尤為關鍵，因為在當代我國的“社區”被歷史和國情賦予了更多內涵。我國現代意義上的社區主要誕生于城鄉“單位制”被逐漸打破和消解之后。從新中國成立到社區制建立以前的時期，我們可以稱之為“前社區時代”，因為當代社區制正是在其之上建立和發展的。新中國成立后，在城鎮，各級黨政機關、企事業單位相繼建立并逐步完備，在整個社會中，全體社會成員幾乎無一不被納入到“單位”之中，陌生人之間見面時“你是哪個單位的”這樣的問語，不僅體現了社會絕大多數人的“單位人”屬性，更體現了“單位制”超強的涵蓋屬性。在農村，隨著社會主義改造的完成與人民公社制度的確立，農村社會原本“原子化”的各個成員通過緊密地結成“生產隊”“生產大隊”“公社”，從政治和經濟上牢牢聯合并納入國家整體之中。在“前社區時代”，無論是城鎮還是農村都被納入到了一個完整、有力的“總體性社會”之中，這一總體性社會“即社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一，國家與社會合為一體，資源和權力高度集中，國家具有極強的社會動員與組織能力”[5]。在“前社區時代”都按照政權管單位（包括各級黨政機關、企事業單位、公社組織）、單位管個人的邏輯予以統合。但是，隨著改革開放與社會主義市場經濟的蓬勃發展，城鎮的“單位制”部分消解，農村的“生產隊”“生產大隊”從一級基層政權轉為基層群眾自治組織，城鎮“單位制”消解的真空逐漸為“街居制”所補充，農村的村民基層自治組織也不斷得以發展和完善。其后，隨著經濟的發展，不論是在城鎮還是在鄉村，商品房市場方興未艾，各種小區紛紛出現，真正意義上的“社區制”植根于成千上萬的商品房小區、企事業單位公房小區、農村回遷或異地搬遷小區之上，并且與“單位制”消解之后誕生的“街居制”契合交融，這是中國當代社區發展的特有脈絡。因此，當代我國的“社區”既不同于以往的“前社區時代”最基礎的行政單元，也不同于西方的“社區”，這是當代我國社區城市管理的基本歷史前提。

（二）關于當代中國社區本質的三種認識

對于當代中國社區本質的認識關系著如何看待社區、理解社區、明晰社區的需求，這是紓解當代社區城市管理困境的基礎。對于當代中國社區的本質歸納起來主要有三種認識：一是在理論層面，基于西方諸多學者對于社區概念的提出與研究的深入和擴展的成果，及西方國家社區建設和發展的實際經驗，把我國社區性質界定為一種共同體，因而呼吁強化社區自治建設;二是新中國成立后，基于改革開放前基層組織建設和發展的歷史經驗，把我國社區界定為一種行政單元，要求進一步強化作為“準政權”或者具備某些政權屬性的社區基層建設;三是以學者吳曉林為代表，把當代中國社區看作是“復合體”，強調“作為官方組織體系的神經末梢，社區既非單純的行政單元，也非社會學意義上的共同體，而是已經形成了一種黨組織領導下的‘社區復合體”[6]。對于當代我國社區本質的這三種認識都具有其產生的合理性與依據，但是從中國社區歷史發展的脈絡與經驗上看，無論是強調社區本質的“共同體”還是強調其作為行政單元的“政權論”，要么忽視了中國社區不同于西方社區的特質，要么不能看到改革開放后“單位制”“公社制”消解后社區發展的新情況與新趨勢，這兩種認識導致了社區城市管理問題解釋力的匱乏與對策提供能力的低下，向上延伸就演變為“政權建設論”和“社區共同體論”的沖突[7]，這種爭論非但無法很好地解釋社區城市管理的種種困境，還會在很大程度上消解社區治理的能力。而“社區復合體”理論，在汲取西方社區研究成果和經驗、尊重中國社區歷史發展脈絡的基礎上，對“行政單元說”和“共同體說”給予了否定，并在此基礎上歸納了作為“復合體”的當代中國社區治理實踐“在公共理性發育不足、社會動員機制孱弱的背景下，依靠黨政組織再造社會秩序”[6]的重要社區治理經驗，顯然“社區復合體”理論對于當代我國社區城市管理的現狀和困境的解釋和分析更為全面、有力、合理，基于這一認識而進行的城市管理工作也更易于達致善政。

（三）我國社區的發展趨勢及其不平衡性

運用“社區復合體”理論較為合理地解釋當代中國社區的本質，既符合歷史的經驗又符合現實情況，消解了“社區共同體”理論和“行政單元論”帶來的解釋力匱乏與實踐偏向哪一方的爭執。社區作為一個復雜有機體，并非“共同體”亦或是“行政單元”的簡單非此即彼、界限分明，“社區復合體”不論從理論的豐富度還是生活實踐上都更為接近真實的社區，可以預見“社區復合體”也是未來我國社區發展的方向。但是，需要注意的是盡管社區作為“復合體”，卻由我國具體國情所決定，受制于大到不同地區差異顯著的經濟發展水平、城鄉差異、文化傳統、民族風俗、政策導向，小到具體不同社區居民構成年齡、受教育程度、職業情況差異，盡管當代中國社區總體上是具有向“社區共同體”發展的趨向，但是作為“共同體”的各個社區又是千差萬別的，本身具有很強的不平衡性，其中又有“復合體”對于“共同體”或是“行政單元”的不同偏向和側重。因此，審視當代中國社區，一是要把握其向“復合體”發展的總體趨勢;二是要正視和承認當代我國社區作為“復合體”所具有的不平衡性，如此，在社區城市管理中才能有效避免盲目性、“一刀切”，實現城市管理的管理秩序、管理效能、管理目標。

二、社區復合體嬗變背景下的社區城市管理現實困境

城市管理從概念上看有廣義和狹義之分，本文所探討的是狹義概念上的城市管理，即“所謂的城市管理是指以政府為核心的公共管理主體（包括政府、市場和社會力量）對城市環境、市容市貌、垃圾處理、公園綠地廣場、文體設施、市政配套設施等城市公共設施和公共服務所進行的管理活動”[8]。據此，可將社區城市管理界定為：在社區范圍內，主要通過政府公共權力的運行，輔以其他主體的有效參與，開展增進公共利益的城市管理活動，進而實現社區城市管理目標的行動與過程。當代中國社區是具有自身特色的“復合體”，按照“社區復合體”理論，社區作為“復合體”在功能層面上具有“政治、服務（行政）、社會三種功能”，在形式上是按照“黨建引領的政治邏輯、治理重心下移的管理（行政）邏輯、選擇性參與的生活邏輯”構成[6]。當代中國社區作為“復合體”的政治、服務、社會功能，構成其形式的政治邏輯、管理邏輯、生活邏輯，對社區城市管理提出了要求，而無法滿足社區復合體充分發揮其功能，違背其形成邏輯的城市管理方式、過程、活動都會導致其陷入困境之中。尤其是在社區城市管理中其服務（行政）和社會功能發揮梗阻，治理重心下移的管理（行政）邏輯、選擇性參與的生活邏輯遭到忽視。

（一）社區城市管理的服務功能受阻與管理邏輯缺失造成的現實困境

城市管理工作為我國城鎮化與社區健康運行和發展提供了重要的支撐和保障。但是改革開放40多年來，城市管理工作，尤其是社區城市管理工作也暴露了諸多矛盾和問題。2015年，《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確指出：“我國多數地區在城市市政管理、交通運行、人居環境、應急處置、公共秩序等方面仍有較大差距，城市管理執法工作還存在管理體制不順、職責邊界不清、法律法規不健全、管理方式簡單、服務意識不強、執法行為粗放等問題，社會各界反映較為強烈，在一定程度上制約了城市健康發展和新型城鎮化的順利推進。”[9]具體到社區這一城市管理的“主戰場”，其困境很大程度上正是因為作為“復合體”的社區的服務功能發揮不暢與管理邏輯缺失造成的。

1社區城市管理人員身份問題導致社區服務功能不暢與管理邏輯缺位。社區城市管理的服務功能發揮與管理邏輯落實最終仰賴于城市管理人員的執行，作為“復合體”的社區其服務功能與管理邏輯要通過治理重心下移來實現。但是由于社區城市管理人員身份特點，尤其是編制的多種多樣直接制約了其履職盡責，造成越臨近基層距離治理的重心越遠。社區城市管理人員身份的特點主要表現為兩方面：一是社區城市管理人員編制身份種類十分復雜，幾乎涵蓋現存所有編制類型。調查顯示，從總體上劃分，社區城市管理人員分為在編和臨聘，細致劃分在編的身份有公務員編制（行政編制）、參照公務員法管理的事業編制（簡稱“參公編制”）、事業編制（其中按照財政撥款情況又分為全額事業編制、差額事業編制、自收自支事業編制）;臨聘人員則分為與社區城市管理部門直接簽訂合同的人員和勞務派遣人員。而在基層社區城市管理人員當中沒有編制且屬于勞務派遣的人員是社區城市管理的“主力軍”，雖然名義上無編制人員屬于協助管理人員，但是工作中往往又是由他們開展具體工作。二是社區城市管理部門人員混編和不同身份的混合。在有編制的社區城市管理工作人員當中，往往又存在著數種編制共存、在編人員與非在編人員混合的情況。在社區城市管理部門中同一單位或同一部門有多重編制和身份的情況，極易造成社區城市管理的失序，還會導致人員的相對不穩定，因為無編制或編制不同人員從身份上是部門的“異類”，福利待遇、職業發展空間、職業認同都相對較低，其參與管理和服務的積極性難以調動。身份與編制的不統一嚴重制約了社區城市管理服務功能的發揮，管理邏輯自然不暢，同時治理的重心也難以下沉到一線服務，因為編制作為一種事實上的“稀缺資源”其本身的調配就體現了治理的重心。除了使用公務員編制（行政編制）的社區城市管理人員以外，其他社區城市管理人員身份問題反映了更為深刻的問題——“行政機構把行政執法權轉移給非行政機關，這在法理上與道義上都會造成嚴重的不合理”[10]，這無疑使作為“復合體”的社區城市管理服務功能的有效發揮與管理邏輯的順暢蒙上陰影，造成“名不正言不順”的尷尬局面。

2社區城市管理人員素質問題導致社區服務功能不暢與管理邏輯缺位。社區作為“復合體”，社區城市管理服務功能有效發揮與管理邏輯運行順暢雖需要建立起一套行之有效的社區城市管理體系，需要強化社區城市管理能力，但是最終還要落到執行主體上，盡管在社區城市管理過程中還有諸多的主體參與，但社區城市管理人員作為最為重要的權力執行主體，是政府在社區城市管理工作中的主要力量，既是公眾眼中政府的代表，又是事實上政府在社區權力的終端和延伸，社區城市管理人員是最為關鍵的主導因素，因為“在所有權力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論”[3]60。學者鄧金霞通過對國內城市管理較為先進的上海市進行研究，提出一線城管執法隊員素質能力結構要素應當包括“執法辦案能力、學習能力、政治素質、行政素質、身心素質、專用知識”[11]六個方面，然而以此為參照，現今社區城市管理人員的總體素質存在較大問題，難以滿足社區一線工作要求。社區的服務功能和管理邏輯有兩個實現層次，一是服務功能和管理邏輯得以運行;二是服務功能和管理邏輯運行良好，實現在社區城市管理公共權力運行范圍內的善政。低素質的社區城市管理人員對于實現第一個層次的目標尚且步履艱辛，更難達到第二個層次的目標。中央和國務院2015年出臺的《指導意見》指出的“管理方式簡單、服務意識不強、執法行為粗放”[9]等問題很大程度上正是社區城市管理人員素質問題導致的。作為“復合體”的當代我國社區城市管理治理重心下移其本質上是對善政的要求，具體落實到社區城市管理人員上，就是對其素質的要求。一方面，在整個社區城市管理人員隊伍中，普遍需要具備一定學歷、知識和法律道德修養的人才;另一方面，在涉及社區城市管理專業領域，需要一定數量的具有專業技術、專業知識的“專才”和兼有多種技能的“通才”。只有這樣，才能確保社區城市管理工作服務功能得到充分有效發揮，管理邏輯運行順暢，實現善政。從總體上看，我國社區城市管理人員素質提升之路還任重道遠。

（二）社區城市管理的社會功能受阻與生活邏輯缺失造成的現實困境

按照“社區復合體理論”，作為“復合體”的當代中國社區既不是簡單社會學意義上“共同體”，也不是某種純粹的“行政單元”，作為“復合體”的社區更具社會功能，依照著選擇性參與的邏輯構成其形式。對于社區城市管理而言，當代中國社區的這一特質對于城市管理工作提出了要求，同時對于這一特質的忽視與誤解產生的社會功能受阻與生活邏輯缺失也是造成社區城市管理困境的重要原因。

1社區社會功能受阻與生活邏輯缺失造成城市管理職能設置問題。固然，在一定程度上城市管理職能安排五花八門、差異巨大是由各地經濟和社會發展程度不平衡造成的，但是城市管理職能安排亦存在普遍性問題。城市管理職能設置不科學問題極為普遍，一方面，從城市管理部門職能范圍看，要么職能設置過寬“管了不該管的”，要么職能設置過窄“該管的沒管到”。學者羅海元、王偉基于對我國八個省市三級城市管理實踐情況的調研指出，“部門或機構的職能范圍不統一，部分地區城市管理職能擴大化，部分地區城市管理職能則未將市政公用設施運行管理、市容環境衛生管理、園林綠化管理等城市管理職能全部納入”[12]。另一方面，從城市管理職能種類看，確有“管的實在過多”之嫌。例如，比較典型的四川省雅安市城市管理行政執法局僅行政處罰事項就達617項之多[13]，遠遠超過了《指導意見》框定的“城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等”[9]范圍，其管理事項之寬泛，實乃任何機構所難以承受之重。像社區內的環境衛生管理、垃圾分類管理、農貿市場管理、寵物飼養管理、園林綠化及養護、衛生文明宣傳、廣告條幅管理等事項更多應依靠社區發揮其社會功能，而不是一味地將其作為社區城市管理的職能，擴大城市管理職能范圍，否則社區城市管理工作的開展將會愈發陷入被動且無力的困境，對涉及社區的城市管理職能進行安排時應當對社區社會功能的調動與其生活的邏輯予以充分考量。

2社區社會功能受阻與生活邏輯缺失造成城市管理信任、反饋、參與機制失效。社區城市管理的善政主要是對城市管理體制、城市管理部門、城市管理人員提出要求，呼喚“好的社區城市管理”;但是社區城市管理的善治則不僅僅需要“好的社區城市管理”，更需要社區和居民的信任、反饋、參與。社區城市管理往往涉及的是很多瑣碎的“小事”，但其卻構成了社區良性運行的基石。社區社會功能受阻與選擇性參與的生活邏輯遭到忽視，在很大程度上造成了社區城市管理的困境。社區城市管理信任、反饋、參與機制的缺失最直接的表現就是群眾眼中城市管理的負面形象。對城市管理、城市管理人員，許多人都給予負面看法，例如，一些學者對江蘇省南京市鼓樓區的相關調查顯示，“‘在對城管執法隊伍整體形象評價中，選擇‘非常滿意和‘滿意的人數僅占被調查總人數的83%和232%”[14];在浙江省寧波市鄞州區的相關調查“‘你對目前城管的印象如何？的提問中，852 位受訪者中有 671 位選擇了‘不好，占總受訪人數的 787%”[15]，并且這種糟糕的形象是普遍的。根據中國社科院的調研，城市管理人員被認為是形象最差的官員群體[16]。這勢必會影響到城市管理情況、效能的反饋，該群體也難以獲得社區及居民的積極配合。樹立城市管理的正面形象，構建社區城市管理信任、反饋、參與機制離不開社區社會功能的發揮和生活邏輯的運行，忽略了社區作為“復合體”的屬性特質，一方面，社區城市管理變得開始“單打獨斗”，變得和社區“漸行漸遠”，居民、攤販和城市管理人員開始“打游擊”，城市管理者被冠之以污名化的標簽“強盜”“土匪”;另一方面，城市管理者失去了了解社區的渠道，失去了社區對于管理和服務工作的支持，社區城市管理工作變得“失智”，變得“目不能視”“耳不能聽”“口不能言”，而社區應是城市管理最好的“智囊”“耳目”與“喉舌”，卻因此使社區城市管理工作陷入巨大的困境之中。

三、對社區城市管理現實困境紓解之道的思考

十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化作出了全面的戰略部署，提出實現“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”[2]的重要目標，為新時代我國社區治理明確了方向，確定了目標。社區城市管理作為將城市管理活動與追求的公共利益限定在社區范圍內的城市管理活動和過程，其現實困境紓解的核心與關鍵在于緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現代化的實現，明確基層社區治理對于整體國家治理能力提升和國家治理體系現代化的重要意義。同時，必須明確社區城市管理現實困境產生的根源，立足當代我國“復合體社區”的特質和發展趨向，根據其政治、服務（行政）、社會三種功能，構成其形式的政治邏輯、管理（行政）邏輯、生活邏輯，針對作為“復合體”的當代我國社區所具有的不平衡性，進行“對癥施治”才能有效紓解社區城市管理的現實困境。具體而言，可以從三個方面入手。

（一）緊緊依靠強化黨的建設紓解社區城市管理的現實困境

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[17]要紓解社區城市管理的現實困境，強化黨的建設最為基礎和關鍵。一方面，遵循我國社區歷史發展的脈絡和慣性，在“單位制”“公社制”消解后基層政治功能出現部分真空，其后隨著“街居制”的發展，作為“復合體”的當代中國城鄉社區，已然成為填補和延伸政治功能最為基礎的組成部分，而社區政治功能的方向需要黨組織作為“舵手”進行把控，其政治功能發揮有效、充分與否必須依靠黨組織來領導，必須依靠強化黨的建設來實現;另一方面，要確保社區城市管理的重心下沉，做到“城鄉社區吹哨，基層城管到位”，要提升社區城市管理人員素質與思想道德，強化和改進其服務與管理能力，都需要充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用。只有依靠加強黨的建設，才能從思想到行為上促使基層社區城市管理面貌煥然一新。可以說，緊緊依靠黨的建設既是實現與理順復合體社區政治功能與政治邏輯的客觀要求，也是社區城市管理完善其自身建設的重要任務，是紓解社區城市管理困境的基礎性、根本性舉措，因為強化城市管理部門黨建與完善社區基層黨建是高度契合、互為提升與相輔相成的。

（二）扎實改革提升服務功能紓解社區城市管理的現實困境

深化社區城市管理機構、編制改革，著力提升社區城市管理人員素質的落腳點在于提升社區城市管理的服務水平，適應當代“復合體”社區管理邏輯對于城市管理服務功能的新要求，是在基層踐行“建設人民滿意的服務型政府”[2]的重要體現。因此，要扎實進行改革提升社區城市管理水平，須在逐步科學合理設置社區城市管理機構、妥善解決人員身份編制、打造高素質社區城市管理隊伍、厘清城市管理主要職能的基礎上處理好涉及社區城市管理的兩組關系：一是要處理好治理和服務的關系。作為“復合體”的社區有其自身管理邏輯，要求社區城市管理重心下沉，特別是既要實現有效治理，又能提供良好服務。強化社區城市管理的治理能力建設順應了國家治理體系與國家治理能力現代化建設的現實要求，為社區城市管理服務功能的提升提供秩序保障。同時，強化社區城市管理的服務功能是堅持“牢固樹立為人民管理城市的理念”[9]的具體體現，只有不斷提升社區城市管理能力，完善社區城市管理的服務功能，才能適應“復合體”社區的發展趨勢和要求，才能最大程度地增進社區公共利益。二是要處理好社區城市管理主動責任和被動責任“雙重責任”關系。“政府的責任主要體現在其主動責任和被動責任兩個方面。”[3]62社區城市管理的主動責任，主要是法律、法規所規定的涉及社區城市管理所應當履行的職責和義務，還需不斷完善相關法律、法規的制定并確保其執行，將社區城市管理的主動責任落實。社區城市管理的被動責任，主要是“復合體”社區及群眾對于社區城市管理的治理與服務提出的合理要求和建議，往往我們僅僅重視社區城市管理主動責任的落實到位情況，但是被動責任對于社區城市管理治理和服務功能的有效提升同樣重要，主動責任所限定的責任只能說是具有共性的基本責任，但是面對千差萬別的不同社區，只有勇于回應被動責任，才是真正做到了“履職盡責”，建設社區人民滿意的服務型城市管理。

（三）充分發揮社區社會功能紓解社區城市管理的現實困境

社區城市管理是在社區范圍內進行的城市管理活動。在社區城市管理中，合理引導、充分發揮社區社會功能的新任務既對社區城市管理部門提出了新要求，更為社區城市管理部門面臨的困境提供了紓解之道。長期以來，社區城市管理部門職能劃分不科學，職能種類過多，以及社區城市管理信任、反饋、參與機制的失效都與對社區社會功能忽視與輕視有關。作為政府代表的社區城市管理部門往往只是作為“管理部門”而存在，社區城市管理人員也以“管理者”自居，而充分發揮社區社會功能，需要社區城市管理部門能夠在一些情況下甘于做“協調部門”，社區城市管理者要做“合作者”，通過促進“復合體”社區的健康發展，把社區能夠自行解決的城市管理問題交由其自行處理，實現社區城市管理職能、人員的合理釋放，以此提升治理和服務水平。把需要和社區共同解決的城市管理問題與社區分享和協商，“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[2]，實現社區城市管理的合作與共贏，以此促進社區城市管理邁向更高的水平，紓解社區城市管理的現實困境，實現社區城市管理的善政，為社區城市管理的善治創造基礎。

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【責任編輯：張曉妍】