創(chuàng)新政策組合：研究述評與未來展望

馬文聰，葉陽平，陳修德

(廣東工業(yè)大學 管理學院，廣東 廣州 510520)

0 引言

中共十九大報告中，習近平總書記強調“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐”。經(jīng)歷了依靠資源、資本、勞動力等要素投入的經(jīng)濟快速增長和規(guī)模擴張后，中國經(jīng)濟進入以速度變化、結構優(yōu)化、動力轉化為主要特征的新常態(tài)，創(chuàng)新成為驅動和維持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的決定性因素。由于科技創(chuàng)新活動兼具公共產(chǎn)品和私有產(chǎn)品屬性，容易出現(xiàn)“市場失靈”和“系統(tǒng)失靈”問題，因而需要政府通過各種創(chuàng)新政策進行有效干預，以增加企業(yè)創(chuàng)新投入、提高創(chuàng)新資源配置效率。為此，我國早在2006年全國科技大會上就提出了建設創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，頒布了《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》，并隨后發(fā)布了配套政策。我國創(chuàng)新政策開始呈現(xiàn)從具體政策制定(單項政策)向政策體系整體構建(政策組合)轉變的發(fā)展態(tài)勢。目前，我國常見創(chuàng)新政策包括科技投入(直接資助/補貼)、稅收激勵、金融支持、政府采購、知識產(chǎn)權保護、引進消化吸收再創(chuàng)新、人才隊伍、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺等。據(jù)統(tǒng)計，目前我國共頒布科技政策文獻4 700多件，發(fā)文機構近300個，發(fā)文超過100件的機構有13家，表明我國科技政策制定與頒布主體涉及機構龐雜，跨部門和職能協(xié)調較少，呈現(xiàn)出“政策擁擠”、“九龍治水”的局面?？紤]到多樣化政策目標、分散治理結構、多層次管理、多重市場失靈和系統(tǒng)失靈等問題[1]，有必要通過加強不同領域政策的“組合”提高創(chuàng)新政策協(xié)調性。政策組合概念從經(jīng)濟政策、環(huán)境政策等領域逐步發(fā)展并拓展到創(chuàng)新政策領域[2,3]。近年來，歐美國家在創(chuàng)新政策制定時廣泛使用政策組合。例如，歐盟委員會在《2012年智能專業(yè)化研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略指南》中明確指出，加強政策組合的連貫性是實現(xiàn)智能專業(yè)化戰(zhàn)略的6個步驟之一。OECD成員國強調一方面需要在未來政策制定時更加重視供給側創(chuàng)新政策和需求側創(chuàng)新政策，實現(xiàn)更平衡的政策工具組合[4]；另一方面需要不斷改進已有政策，以提高科學、技術與創(chuàng)新(STI)政策組合效率。此外，OECD的創(chuàng)新政策組合正從以直接資助為主導轉變?yōu)橐远愂諆?yōu)惠政策等間接資助為主導。據(jù)統(tǒng)計，2009—2016年，OECD 成員國政府直接撥款占比下降了4%，而稅收減免占比則增長了近10%。可見，學術界和政策制定者已經(jīng)意識到創(chuàng)新政策之間的相互作用可能會對政策效果產(chǎn)生影響，建議重視政策組合研究和應用。近10年來，國外有大批學者持續(xù)關注創(chuàng)新政策組合研究，而國內(nèi)相關領域還處于起步階段。因此，本文系統(tǒng)梳理和回顧國內(nèi)外相關研究，充分把握研究現(xiàn)狀和不足，不僅對于豐富我國創(chuàng)新政策組合相關研究具有重要意義，還能為科學、合理評價創(chuàng)新政策組合效果、完善創(chuàng)新政策體系設計提供理論依據(jù)和實踐指導。

基于此，本文分為4個部分：第一部分闡述政策組合概念起源和內(nèi)涵；第二部分檢索和篩選創(chuàng)新政策組合相關研究，將其作為核心文獻庫，并對發(fā)文數(shù)量、重要文獻等進行統(tǒng)計和分析；第三部分在勾勒出其理論發(fā)展脈絡和理論框架的基礎上，從創(chuàng)新政策組合維度、要素、過程和特征4個方面對相關研究進行回顧，掌握其研究現(xiàn)狀和不足；第四部分在前文的基礎上得出主要結論，并指出未來研究方向。

1 創(chuàng)新政策組合概念起源與內(nèi)涵

1.1 創(chuàng)新政策組合起源

政策組合(policy mix)一詞最早出現(xiàn)在20世紀60年代的經(jīng)濟政策文獻中，是指貨幣政策與財政政策組合。20世紀90年代到21世紀初期，拓展至其它公共政策領域，通過探索不同政策/工具之間的相互作用，實現(xiàn)特定目標或結果。隨后，政策組合一詞被引入到環(huán)境政策和監(jiān)管相關文獻。通過環(huán)境政策和宏觀經(jīng)濟政策相關會議，政策組合一詞開始出現(xiàn)在創(chuàng)新領域[3]、可持續(xù)轉型領域[5]。創(chuàng)新政策領域面臨多重市場失靈、多重系統(tǒng)失靈和多重政策目標等問題[6]，特別是技術創(chuàng)新系統(tǒng)轉型過程中出現(xiàn)的多重失靈問題[7]，為創(chuàng)新政策組合的存在和發(fā)展提供了土壤。

1.2 創(chuàng)新政策組合內(nèi)涵

現(xiàn)有研究對創(chuàng)新政策組合概念的界定尚未達成一致意見[3,8]，比較有代表性的創(chuàng)新政策組合定義如表1所示。早期創(chuàng)新政策組合聚焦于多種政策工具組合[6]。隨后，出現(xiàn)了更為廣義的政策組合概念，創(chuàng)新政策組合的關鍵要素不斷得到拓展[2,3]。創(chuàng)新政策組合還開始關注多層次治理，即政策設計與管理層次等問題[9]。隨著可持續(xù)轉型導向的創(chuàng)新研究日益受到關注，為了解釋可持續(xù)性轉型中的政策多樣性、動態(tài)性及其相互作用，學者們開始探討更全面的政策組合概念框架[1]。Rogge & Reichardt[8]延伸了創(chuàng)新政策組合框架，包含政策制定和實施流程、政策計劃和目標組合等。

基于以往學者對政策組合概念的界定可以發(fā)現(xiàn)：①早期大多數(shù)研究隱含或明確地將政策組合定義為相同或不同領域工具之間的組合；②政策之間的相互作用是現(xiàn)有政策組合定義的核心特征；③需要關注政策組合的出現(xiàn)、互動和產(chǎn)生作用的整個過程；④在可持續(xù)性轉型背景下，更加強調政策組合所具有的動態(tài)特點。

表1 創(chuàng)新政策組合相關定義

資料來源：根據(jù)相關文獻整理

2 創(chuàng)新政策組合文獻來源與分布

2.1 文獻來源

本文時間截至2020年5月10日，以 ("polic* mix" OR "Instrument* mix") AND (innovation OR R&D OR science OR technology)為檢索式在Google Scholar、Web of Science、Elsevier、Wiley等數(shù)據(jù)庫檢索國外相關文獻。同時，使用以主題為“政策組合、工具組合、政策協(xié)同”以及主題包含“創(chuàng)新、科技、研發(fā)、科學、R&D”中任何一個詞語的規(guī)則，在CNKI數(shù)據(jù)庫檢索創(chuàng)新政策組合中文文獻。接著，對檢索到的文獻進行人工閱讀和篩選，并對關鍵文獻引文再次查漏補缺。最后，得到創(chuàng)新政策組合主題文獻97篇，其中英文文獻81篇，中文文獻16篇。上述文獻構成本文核心數(shù)據(jù)庫。

2.2 文獻分布

2.2.1 發(fā)文年度分布

通過創(chuàng)新政策組合文獻發(fā)文數(shù)量年度分布，可以了解學者們對創(chuàng)新政策組合研究關注程度的變化趨勢。按照發(fā)文年份對97篇文獻進行簡單統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新政策組合研究大致可以分為兩個階段(見圖1)。第一階段為2005—2014年，論文發(fā)表總數(shù)為26篇，平均每年發(fā)文量為3篇。第二階段為2015年至今，論文發(fā)表總數(shù)為71篇，年平均發(fā)文量為12篇且論文數(shù)量呈現(xiàn)快速增長趨勢。

圖1 創(chuàng)新政策組合文獻發(fā)文年度分布

2.2.2 重要文獻、作者與期刊分析

為了解創(chuàng)新政策組合研究中影響力較大的文獻，根據(jù)每篇文獻的被引量，統(tǒng)計排名前10的論文被引量、年份、作者和期刊(見表2)。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，被引量最高的10篇文獻中有5篇來源于Research Policy，可見該期刊在創(chuàng)新政策組合研究中具有很大的影響力。在這10篇文獻中，以第一作者或合著作者身份發(fā)表論文2篇及以上的學者為曼徹斯特大學的Kieron Flanagan、Elvira Uyarra、薩塞克斯大學的Florian Kern、西蒙弗雷澤大學的Michael Howlett以及里斯本大學的Manuel Laranja。

表2 創(chuàng)新政策組合領域被引量排名前10文獻

3 創(chuàng)新政策組合理論框架與研究現(xiàn)狀

3.1 創(chuàng)新政策組合發(fā)展脈絡與理論框架

在政策組合概念被引入創(chuàng)新研究領域后，得到越來越多學者的關注[10]。學者們在界定創(chuàng)新政策組合概念的同時，也在不斷構建和拓展其理論框架。本文通過梳理創(chuàng)新政策組合領域的4篇重要文獻，描繪其理論框架和發(fā)展演變過程(見圖2)。首先，Bressers & O'Toole[11]定義了政策組合中的5種相互作用，這些相互作用取決于參與者、政策組合過程以及不同政策領域之間的相互依賴性，具體如表3所示。Flanagan等[3]在前者研究的基礎上，將政策組合維度、相互作用形式以及潛在政策張力來源進行概念化，認為政策可以發(fā)生相互作用的4個維度包括：不同政策子系統(tǒng)所代表的政策空間(policy space)、不同治理空間(governance space)、跨地理空間(geographical space)和時間維度(time)。他們在Bressers & O'Toole[11]提出的5種政策組合互動形式的基礎上，保留了其中3種：針對同一參與者或群體的不同工具之間的相互作用、針對同一過程中不同參與者或群體的不同工具之間的相互作用，以及更廣泛系統(tǒng)中不同政策工具之間的相互作用。上述相互作用既可能發(fā)生在某個維度內(nèi)，也可能發(fā)生在不同維度之間。最后，F(xiàn)lanagan等[3]強調政策工具之間的潛在張力來源，發(fā)現(xiàn)其相互作用源自政策理論、目標與政策實施方法之間的張力、權衡或互補關系；Rogge & Reichardt[8]在可持續(xù)轉型背景下，提出一種廣義政策組合概念，認為政策組合的組成部分包括要素、過程和特征，而關于政策維度的觀點則與Flanagan等[3]一致。其中，要素包括兩個部分：一是政策戰(zhàn)略(政策宗旨、主要計劃)，二是政策工具及其相互作用的工具組合(目標、類型和目的、設計特征)。政策過程包括政策制定和政策實施，并且上述過程決定了政策組合要素，從而決定了戰(zhàn)略和相應工具如何隨時間變化。政策組合特征包括要素的一致性(Consistency of elements)、過程的連貫性(Coherence of processes)、可信性(Credibility)和全面性(Comprehensiveness)，后續(xù)還增加了穩(wěn)定性(stability)。并且，政策過程也可能通過塑造政策組合特征影響技術變革。Mavrot等[12]在Rogge & Reichardt[8]提出的政策組合框架的基礎上，增加了政策接收方因素，為研究政策組合實施提供了理由。其中，包括政策背景(setting)和目標群體(target group)。他們強調政策工具與政策背景、目標群體之間相互作用的重要性，認為將重點放在政策實施的特定環(huán)境上可以更準確地理解政策制定和實施過程。此外，他們在政策組合特征中增加了充足性(adequacy)，用于評價實際實施政策和計劃實施政策之間的一致性。

通過文獻整理和歸納得出政策組合理論框架發(fā)展脈絡，如圖2所示。總體而言，政策組合作用形式不斷拓展，從政策組合維度、要素、過程、特征逐步完善到政策背景和目標群體加入，表明政策組合研究者們越來越關注政策組合的動態(tài)性，以及多層次、多參與者的現(xiàn)實。具體而言，在政策組合形式上，從5種不同政策工具組合方式拓展到不同政策工具間、同一政策工具不同維度間的組合方式，強調捕捉政策組合動態(tài)性質的重要性。在政策維度上，從5種政策組合發(fā)生情況到政策空間、治理空間、地理空間和時間4個維度。在政策組合的組成部分上，包括要素、過程和特征3個部分。其中，要素從單一考慮政策工具組合到加入政策戰(zhàn)略，后續(xù)還要考慮政策組合背景、目標群體等。政策過程則包括政策制定和政策實施。特征從開始的一致性、連貫性、可信性、全面性4個特征，逐步加入穩(wěn)定性、充足性兩個特征。綜合上述政策組合理論發(fā)展過程，勾勒出其理論框架，如圖3所示。

3.2 不同模塊下創(chuàng)新政策組合研究現(xiàn)狀

在科學和創(chuàng)新政策文獻中，創(chuàng)新政策組合概念比較新穎，目前使用政策組合這一概念的實證研究還不多。本文根據(jù)政策組合概念的不同模塊，對創(chuàng)新政策組合定性和定量研究進行回顧，從而系統(tǒng)、全面地了解創(chuàng)新政策組合研究現(xiàn)狀。

表3 政策工具組合中5種影響或作用形式

資料來源：根據(jù)Flanagan等 (2011)整理得到

3.2.1 政策組合維度研究現(xiàn)狀

(1)政策組合維度定義。政策組合維度可用于分析政策組合要素、過程和特征。例如，一項研究可以探討政策組合的時間一致性(時間維度)或橫向水平一致性(治理空間)等[8]。通過指出政策組合中不同組成部分的起源，能夠使用這些維度探討可以發(fā)生相互作用的空間[3]。結合Rogge & Reichardt[8]、Flanagan等[3]對政策組合維度的定義，歸納概括如下：政策空間/政策領域維度，即存在不同政策領域的抽象空間，如科學、技術、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和轉型政策等領域；治理空間/治理層級維度是指不同行政治理層級，側重于縱向和橫向治理之間的區(qū)別；地理維度是指現(xiàn)實地理空間，如針對某一地理區(qū)域的政策戰(zhàn)略和政策工具；時間維度是指政策組合要素、政策過程、政策特征隨時間推移而發(fā)展的動態(tài)特征。

(2)研究現(xiàn)狀。首先，有學者探討了不同治理空間的政策組合對企業(yè)創(chuàng)新的影響。隨著國家、地方各級創(chuàng)新政策治理權力下放，以及由于某些超國家層面(歐盟、OECD等)組織政策能力的提升[9]，創(chuàng)新政策組合通常由不同行政級別的政府行為者進行設計和實施[13]。Radicic & Pugh[14]基于28個歐洲國家中小企業(yè)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)歐洲層面與國家層面不同治理層級政府補貼組合有利于促進企業(yè)研發(fā)投入，但是對于新產(chǎn)品銷售、專利申請數(shù)的影響不顯著。該研究為歐洲悖論提供了實證證據(jù)；Lanahan & Feldman[15]探討動態(tài)背景下美國聯(lián)邦和州政府不同司法管轄范圍以及同一層級政府間多層次創(chuàng)新政策組合效應，結果表明，各州政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時，確實會考慮發(fā)展與聯(lián)邦計劃相關的產(chǎn)業(yè)，并存在顯著區(qū)域橫向擴散效應，即相鄰州的政策效應會相互影響。其次，還有學者從地理空間維度探討政策組合對宏觀區(qū)域創(chuàng)新的影響，分析在不同相鄰轄區(qū)政策之間的相互作用。Montmartin & Herrera[16]選取25個經(jīng)合組織國家為研究對象，使用動態(tài)空間面板模型進行分析，結果表明，國內(nèi)和國外研發(fā)政策之間存在替代效應；Montmartin等[17]基于研發(fā)投資模型，利用區(qū)域數(shù)據(jù)探討法國研發(fā)政策組合對區(qū)域創(chuàng)新的直接影響，以及區(qū)域間相互作用所產(chǎn)生的間接影響，結果表明，國家層面補貼大部分通過跨區(qū)域集群支持合作項目而產(chǎn)生外部互補性，而歐洲和地方補貼更有可能加強法國區(qū)域之間的競爭效應。

(3)簡單述評。目前，大多數(shù)文獻探討不同治理空間這一維度的政策組合，對政策空間、地理空間和時間這3個維度進行探討的文獻較少。首先，政策空間被定義為存在不同政策領域的抽象空間，但是探討不同領域、不同學科政策組合的研究鮮見。其次，政策干預之間可能存在空間異質性或者空間相互依賴性。例如，不同地區(qū)企業(yè)可能對類似政策作出不同反應，或者一個地區(qū)的研發(fā)活動依賴于其它地區(qū)的研發(fā)活動。因此，在研究政策組合時，需要考慮不同地理空間政策的影響。最后，考慮到政策組合本質上是動態(tài)且不斷演進的，因而還需要考慮不同時間維度的政策組合。

圖2 創(chuàng)新政策組合理論框架發(fā)展脈絡

資料來源：根據(jù)相關文獻整理，下同

圖3 創(chuàng)新政策組合理論框架

3.2.2 政策組合要素研究現(xiàn)狀

(1)政策組合要素定義。政策組合要素包括政策戰(zhàn)略、政策工具、政策背景和目標群體[8,12]。政策戰(zhàn)略被定義為政策宗旨和實現(xiàn)宗旨的主要計劃組合。另外，政策工具是指實現(xiàn)政策宗旨的具體工具，包括不同目標、類型和設計特征的政策工具組合。當前，大多數(shù)政策組合要素文獻主要分析政策工具組合。

(2)研究現(xiàn)狀。大多數(shù)研究從政策工具角度探討政策組合要素，常見組合包括直接補貼和稅收優(yōu)惠政策組合，以及供給側、需求側和環(huán)境側政策組合。

直接補貼和稅收優(yōu)惠政策組合文獻較多，按照組合方式可以分成兩類：第一類是直接補貼與稅收優(yōu)惠兩種政策間的組合。有些學者基于微觀企業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠與直接補貼組合能夠促進企業(yè)創(chuàng)新。如Neicu[18]基于比利時微觀企業(yè)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)直接補貼與稅收優(yōu)惠組合有利于增加企業(yè)研發(fā)投入；Radas等[19]基于克羅地亞中小企業(yè)樣本，發(fā)現(xiàn)直接補貼與稅收優(yōu)惠組合能夠促進企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出。但也有部分研究表明，引入一種政策工具可能會降低另一政策工具的影響效應。例如，Dumont[10]基于比利時微觀企業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，同時使用直接補貼與稅收優(yōu)惠對企業(yè)研發(fā)的影響比使用單種政策要小。部分基于宏觀層面數(shù)據(jù)的相關文獻也得出了相似結論。Montmartin & Herrera[16]基于OECD國家數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在同一國家內(nèi)，研發(fā)補貼和財政激勵政策組合會替代企業(yè)研發(fā)投入；Brown等基于OECD國家數(shù)據(jù)，使用雙重差分方法進行分析，結果表明，稅收優(yōu)惠與金融市場規(guī)則組合對企業(yè)研發(fā)投入并沒有顯著影響。第二類是直接補貼或者稅收優(yōu)惠內(nèi)部不同政策間的組合。研究發(fā)現(xiàn)，不同類型的稅收優(yōu)惠組合、直接補貼組合對企業(yè)創(chuàng)新具有積極影響。例如，Hottenrott等[20]發(fā)現(xiàn)，研究資助、開發(fā)資助這兩種不同的直接資助方式對企業(yè)研發(fā)的影響效應是互補的。

供給側、需求側和環(huán)境側政策組合文獻，按照組合方式分成兩類。第一類是供給側和環(huán)境側兩種政策間的組合。例如，Huergo & Moreno[21]基于西班牙公司數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，補貼和貸款組合對中小企業(yè)研發(fā)強度具有激勵效應，對于大型企業(yè)而言，兩類政策則存在替代效應；Veugeler[22]基于比利時企業(yè)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，相對于單種政策，法規(guī)/稅收與補貼組合對企業(yè)生態(tài)創(chuàng)新的影響更顯著；郭元源等[23]選取中國內(nèi)地31 個省級行政區(qū)作為研究樣本，運用定性比較分析( QCA) 方法發(fā)現(xiàn)，采取金融環(huán)境優(yōu)化、高端人才吸引等政策組合的外部拉動模式，以及企業(yè)融資減負、企業(yè)人才培養(yǎng)等政策組合的內(nèi)部推動模式成效顯著。第二類是供給側和需求側兩種政策間的組合。例如，Guerzoni & Raiteri[24]基于微觀企業(yè)調查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，供給面(研發(fā)補貼、研發(fā)稅收抵免)和需求面(創(chuàng)新公共采購)等不同政策組合對企業(yè)創(chuàng)新的影響最大；豆士婷等[25]基于PSM的方法對中關村企業(yè)數(shù)據(jù)進行分析，也得出了相似的結論；Cantner等[26]基于德國可再生能源企業(yè)與研究所的微觀數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，需求拉動和技術推動的工具組合對發(fā)明者網(wǎng)絡規(guī)模具有顯著正向影響，需求拉動和系統(tǒng)工具組合則共同促進技術合作；Kalcheva等[27]基于美國私營醫(yī)療器械公司微觀數(shù)據(jù)，運用三重差分方法，發(fā)現(xiàn)3種不同類型的供給面與需求面政策組合有利于實現(xiàn)高水平創(chuàng)新。但也有學者研究發(fā)現(xiàn)，供給面政策與需求面政策組合在發(fā)展中國家可能出現(xiàn)低效率現(xiàn)象。例如，F(xiàn)ernández-Sastre & Montalvo-Quizhpi[28]基于厄瓜多爾這一發(fā)展中國家微觀企業(yè)數(shù)據(jù)，使用PSM方法分析發(fā)現(xiàn)，補貼與政府采購工具組合對企業(yè)研發(fā)活動投資決策沒有顯著影響。

(3)簡單述評。從目前文獻研究內(nèi)容看，首先，現(xiàn)有文獻僅探討了不同創(chuàng)新政策工具組合，尚未突出政策工具組合目標、特征的重要性。從寬泛意義上講，對不同政策工具組合的探討隱含了對不同類型以及不同特征政策工具組合的探討，后者是值得關注和研究的重要內(nèi)容。另外，基于Rogge & Reichardt[8]提出的政策組合框架，很少有實證研究探討政策組合要素中的其它要素，如政策戰(zhàn)略、政策背景和目標群體等。

3.2.3 政策組合過程研究現(xiàn)狀

(1)政策組合過程定義。政策過程決定了政策組合要素，從而決定了政策戰(zhàn)略和相應的政策工具如何隨時間變化。此外，政策過程可能通過塑造政策組合特征影響技術變革。根據(jù)Rogge & Reichardt[8]的定義，政策過程包括政策制定過程和政策實施過程。政策制定過程是指約束社會行動者在尋求社會問題解決方案時的政治解決過程，以政府為主要代理人，采取協(xié)調、深思熟慮、權威且往往相互關聯(lián)的決策。政策實施是指為當局和其他行動者將政策工具付諸行動的安排，即執(zhí)行政策。

(2)研究現(xiàn)狀。關于政策制定的研究，部分學者強調了隨著時間推移而發(fā)展的政策組合的復雜性。他們認為,隨著時間推移，政策組合通常會經(jīng)過分層(layering)、游離(drift)、轉換(conversion)和替換(replacement)4個過程的演變。分層是指在現(xiàn)有政策目標和工具基礎上添加新目標與工具，通常導致政策組合出現(xiàn)不連貫和不一致；游離是指允許在不改變工具的情況下改變政策目標；轉換是指改變政策工具而不改變政策目標；替換描述了一個有意識的以連貫一致方式從根本上重新構建政策目標和工具的過程[29]。Howlett & Rayner[30]將以上政策設計過程概括為兩種不同的流程，即政策組裝(policy packaging)和策略修補(policy patching)。政策組裝即創(chuàng)建新組合，而政策修補只改變現(xiàn)有政策組合的某些方面。替換這一過程可以認為是政策組裝的一種方式，而分層、游離和轉換過程可以作為政策修補的一種形式。Howlett & Rayner[30]認為，大多數(shù)現(xiàn)有政策組合是通過分層、轉換、游離形成的，制定新的、一致的政策組合情況較為罕見。因為政策組合具有路徑依賴性，政策決策者不能完全自由選擇。從連貫一致的政策組合角度看，相比于政策組裝，政策修補可能是更好的方法。

在創(chuàng)新政策組合過程研究方面，F(xiàn)lanagan等[3]認為，政策組合可以通過創(chuàng)新參與者和系統(tǒng)之間的相互作用加以協(xié)調；Kivimaa & Kern[1]認為，要實現(xiàn)更有效的政策組合和可持續(xù)性轉型，創(chuàng)新政策組合過程應包括兩個方面的內(nèi)容，分別是指在創(chuàng)造利基創(chuàng)新并圍繞其建立有效創(chuàng)新體系的工具，以及旨在破壞當前主導政策的“創(chuàng)造性破壞”要素；Reichardt等[31]研究發(fā)現(xiàn)，政策組合不僅對TIS發(fā)展產(chǎn)生積極影響，還會導致新的系統(tǒng)性問題。因此，需要改變政策組合加以解決。同時，系統(tǒng)性問題及解決方案反過來影響政策組合演變。Edmondson等[32]認為，政策組合對社會技術系統(tǒng)演變產(chǎn)生影響，同時社會技術系統(tǒng)發(fā)展通過認知反饋、支持者反饋和議程反饋等路徑影響政策組合制定過程。

(3)簡單述評。對于政策過程這一模塊的探討，已有文獻主要解釋了政策組合的復雜性，重點分析政策設計與制定這一過程，定義了政策組合演變的4種方式或類型。創(chuàng)新政策組合過程相關研究通常與創(chuàng)新系統(tǒng)概念相關聯(lián)，該概念強調創(chuàng)新系統(tǒng)各組成部分之間的相互作用。目前，大多數(shù)相關文獻是以探討概念為主的定性研究，很少有定量實證研究，結合創(chuàng)新政策背景的相關研究更是鮮見。

3.2.4 政策組合特征研究現(xiàn)狀

(1)政策組合特征定義。政策組合特征也被稱為評估標準，是政策組合績效的首要決定因素，包括一致性、連貫性、可信性、全面性、穩(wěn)定性和充足性等特征[29,30]，它們會影響政策組合在政策評估方面的表現(xiàn)，特別是效果和效率方面[33]。缺乏統(tǒng)一的政策組合定義，使得政策組合分析難以進行比較和綜合評估[8]。

(2)研究現(xiàn)狀。目前，有少數(shù)學者使用定性研究方法討論政策組合的連貫性、一致性等特征對政策組合效果的影響。Uyarra等[34]發(fā)現(xiàn)，英國低碳創(chuàng)新政策缺乏連貫性和一致性，導致不確定性產(chǎn)生并阻礙了私營部門研發(fā)投資；Reichardt & Rogge[35]以德國近海風電為案例發(fā)現(xiàn)，與長期目標保持一致的政策，以及工具組合與上述政策的一致性，對企業(yè)研發(fā)至關重要。決策采納則取決于政策的全面性和工具組合的一致性，高度可信性可以抵消由工具組合不一致性帶來的負向影響。

另外，有部分學者使用定量研究方法探討政策組合特征對政策組合效果的影響。Veugelers[22]發(fā)現(xiàn)，政策干預在政策組合時間一致的情況下能夠有效促進新清潔技術發(fā)展；Rogge & Schleich[34]基于德國可再生能源創(chuàng)新企業(yè)問卷調查數(shù)據(jù)，使用雙變量Tobit模型分析發(fā)現(xiàn)，當企業(yè)感知到的政策組合一致性較低時，政策組合的可信性對企業(yè)創(chuàng)新的影響更大，而政策過程的連貫性對企業(yè)創(chuàng)新的影響不顯著；徐喆和李春艷[36]從政策文本計量角度發(fā)現(xiàn)，科技政策組合的綜合性和一致性對企業(yè)創(chuàng)新具有促進作用；郭雯等[37]研究表明，各類型政策組合的一致性對領先市場的影響并不顯著；Costantini等[38]基于OECD中23個國家數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，當需求拉動和技術推動工具組合平衡時，其對生態(tài)創(chuàng)新的積極影響更大。并且，更全面的政策組合能夠促進新能源技術創(chuàng)新活動，但若不加區(qū)別地增加政策工具數(shù)量則可能降低政策組合的有效性；孟維站等[39]研究發(fā)現(xiàn)，如果需求側、供給側政策內(nèi)部各方面政策發(fā)展不均衡，就不能有效促進科技成果產(chǎn)生。

(3)簡單述評。綜上可知，目前絕大多數(shù)相關研究都是針對某一具體行業(yè)進行分析，在政策組合特征概念化和測量上差異比較大，這種異質性既導致不同研究之間難以進行比較，也使得其外部效度受到一定限制。此外，大多數(shù)研究數(shù)據(jù)是基于問卷調查的截面數(shù)據(jù)，難以捕捉隨時間變化的政策特征演化過程。

4 結論與展望

4.1 主要結論

本文通過回顧相關文獻，闡述創(chuàng)新政策組合概念起源和內(nèi)涵，對政策組合文獻的發(fā)文量、年度分布、核心文獻等情況進行簡單統(tǒng)計分析。在此基礎上，進一步厘清創(chuàng)新政策組合發(fā)展脈絡及理論框架。然后，從政策組合維度、要素、過程和特征4個方面對創(chuàng)新政策組合定性和定量研究進行回顧。

(1)政策組合概念從宏觀經(jīng)濟政策和環(huán)境政策領域被引入到創(chuàng)新政策領域，多重市場失靈、多重系統(tǒng)失靈和多重政策目標為其實施提供了理論支撐。僅憑單一政策難以解決多重市場失靈、多重系統(tǒng)失靈問題，每種失靈都需要通過不同的工具加以緩解。此外，政策往往需要服務多個政策目標并針對不同參與者群體。因此，政策制定者需要考慮到不同相關目標群體，找到滿足各種目標的政策組合。

(2)創(chuàng)新政策組合這一概念內(nèi)涵仍在不斷完善與發(fā)展，雖然現(xiàn)有文獻尚未形成統(tǒng)一定義，但是已經(jīng)達成一些共識。學者們認為，政策組合具有動態(tài)性，政策工具組合、政策之間的相互作用是政策組合的核心內(nèi)容，需要關注政策組合出現(xiàn)、互動和發(fā)揮作用的整個過程。此外，根據(jù)不同分類標準，政策組合具有不同的分類。

(3)經(jīng)過多年發(fā)展，創(chuàng)新政策組合理論框架逐步形成并不斷豐富，包括政策組合維度和組成部分。其中，政策組合維度可分為政策空間、治理空間、地理和時間4個維度，而政策組合的組成部分則包括要素、過程和特征。目前，國外已經(jīng)有一大批學者持續(xù)跟進創(chuàng)新政策組合領域研究，但是國內(nèi)該領域研究尚處于起步階段。

(4)現(xiàn)有創(chuàng)新政策組合研究主要呈現(xiàn)以下特點：在政策組合維度上，大多數(shù)研究主要探討不同治理空間這一維度的政策組合，而對政策空間、地理空間和時間這3個維度的探討較少。在政策組合要素上，現(xiàn)有研究探討了不同創(chuàng)新政策工具組合，尚未突出政策工具組合目標、特征的重要性，也很少關注政策戰(zhàn)略、政策背景和目標群體等其它要素。在政策組合過程上，以定性研究為主，重點分析政策設計與制定過程，鮮見定量實證研究，尤其是結合創(chuàng)新政策背景的相關研究。在政策組合特征上， 絕大多數(shù)是針對某一具體行業(yè)進行分析的截面研究，在政策組合特征概念化和測量上差異比較大，也難以準確刻畫政策特征動態(tài)演化過程。

4.2 未來展望

盡管國內(nèi)外學者在創(chuàng)新政策組合內(nèi)涵、分類、理論框架和實證分析等方面進行了大量研究，但對于這一新興領域，還存在許多局限。因此，在上述研究的基礎上，本文提出創(chuàng)新政策組合領域未來研究方向，主要包括：

(1)結合我國實際進一步明確界定不同情境下創(chuàng)新政策組合概念內(nèi)涵，解決創(chuàng)新政策組合不同模塊的測量問題，從而拓展創(chuàng)新政策組合理論框架。創(chuàng)新政策組合理論發(fā)展是后續(xù)實證研究的重要基礎，但我國相關研究仍處于起步階段。因此，結合中國情境拓展現(xiàn)有理論框架是未來重要研究方向。

(2)從多個維度探討創(chuàng)新政策組合的影響效應，尤其應加強政策空間、地理空間和時間等維度的研究?，F(xiàn)有研究大多數(shù)是圍繞治理空間這一維度開展的，對政策組合維度的其它3個方面關注較少，因而有必要加強。

(3)在政策組合要素方面，加強對政策戰(zhàn)略、不同政策目標和政策工具組合、政策背景與目標群體等領域的研究，并考慮企業(yè)異質性因素以及外部因素對政策組合效應的影響。大多數(shù)現(xiàn)有研究是對不同類型政策工具組合影響效果的探討，且研究結論尚未達成一致。

(4)在政策組合過程方面，一方面，需要加強定量研究，并注重涵蓋所有政策制定和實施過程，從而揭示政策組合的影響；另一方面，需要針對不同類型、處于不同生命周期的創(chuàng)新活動，制定和實施創(chuàng)新政策組合。目前，該領域研究大多數(shù)是定性理論探討，沒有真正打開政策組合過程的“黑箱”。

(5)在政策組合特征方面，一方面，需要進一步概念化、量化創(chuàng)新政策組合特征，使不同研究具有可比性；另一方面，需加強微觀企業(yè)層面研究，收集動態(tài)面板數(shù)據(jù)，探討隨時間變化的政策組合特征及其對企業(yè)創(chuàng)新的影響。目前，大多數(shù)文獻僅討論某一具體行業(yè)政策組合特征及其影響效應，但由于特征量化不同而難以進行比較。