秦巴山區生態扶貧效益淺析
——以陜西省漢中市為例

◎ 唐強 唐德瑞

生態扶貧是實現生態建設與精準脫貧的雙贏之策。2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年。秦巴山區貧困人口眾多、扶貧開發周期長，生態扶貧作為主要扶貧政策，落實情況如何，群眾受益怎樣，在脫貧攻堅結束后如何鞏固成效不返貧，讓綠水青山真正變為金山銀山，成為擺在各級政府面前的一件大事。為進一步探索研究鞏固生態扶貧成果的有效途徑，結合陜西省漢中市生態扶貧工作開展情況，本文對生態扶貧的具體實踐、存在問題以及取得的效益進行了分析，并對脫貧攻堅結束后如何鞏固生態扶貧成效提出了相應對策建議。

漢中市位于陜西省西南部，北依秦嶺，南屏巴山，與甘肅、四川毗鄰，是國家重點生態功能區秦巴生物多樣性生態保護區。市域總面積2.72萬平方公里，轄2區9縣176個鎮（辦）2187村（社區），總人口380萬人。全市共有建檔立卡貧困村1010個，2019年底建檔立卡規模為22.5萬戶67.2萬人。當前，漢中市全市累計減貧64.5萬人、退出貧困村1010個，漢臺區整體脫貧，10個貧困縣區全部脫貧摘帽，全市貧困人口和貧困發生率分別下降至2.63萬人和0.9%。

漢中通過發展生態旅游助推貧困群眾致富。圖為漢中市南鄭區黎坪鎮貧困群眾發展的農家樂。安子林攝

一、生態扶貧主要做法及效益分析

根據全國精準扶貧數據庫數據，全市共有2.86萬戶建檔立卡貧困戶，8.63萬名貧困人口需主要通過生態扶貧來實現穩定脫貧。漢中以“生態產業扶貧、生態補償惠民”為主線，以林業重點工程、生態護林員政策、推進產業發展為主要手段，促進了貧困群眾長效脫貧，“綠水青山就是金山銀山”理念在漢中大地得到生動實踐。

（一）主要做法

林業重點工程。堅持把林業工程與精準扶貧有機銜接，將項目實施向貧困鄉鎮、貧困村、貧困戶傾斜，通過新一輪退耕還林、公益林生態效益補償等工程項目的落實，助推生態脫貧。2016年以來，累計實施退耕還林面積達14.5萬畝，投入資金1.38億元，受益林農3.44萬戶10.44萬人次，其中9345貧困戶，3.2萬人次受益。將全市4098.12萬畝公益林納入生態補助范圍，累計兌現中央及省級生態效益補償基金5.07億元。該補償涉及全市77.86萬戶，297.37萬余人次，其中18.17萬貧困戶，58.16萬人次受益。

桔子紅了滿山坡 鄒玉琪攝

發展林業產業。鼓勵支持貧困群眾根據實際情況因地制宜發展林業特色產業，實現生態脫貧，全市基本形成了以干雜果、中藥材、木本油料、食用菌、特種養殖、苗木花卉和森林旅游為核心的七大林業扶貧主導產業。目前，全市已累計發展板栗、核桃等特色經濟林430萬畝，苗木花卉15.93萬畝，成為陜甘川毗鄰地區最大的苗木基地。還成功建成省級經濟林示范基地2個，培育國家級林業龍頭企業1家、省級12家、市級49家，人工養殖林麝位居全省第二。

選聘生態護林員。在生態公益林及天然林管護、森林防火、野生動物保護等森林資源管護中，大量聘用當地有勞動能力的建檔立卡貧困人口，把具備條件的貧困戶擇優聘為生態護林員。目前，全市已累計安排生態護林員專項資金1.32億元，續選聘生態護林員2.3萬余人次，直接和間接受益貧困群眾8.3萬余人次。

（二）效益分析

經濟效益。退耕還林、生態效益補償、生態護林員制度以及林業產業等生態扶貧項目的實施，在促進農村產業結構調整的同時，也有效提高了涉林貧困群眾的經濟收益。新一輪退耕還林政策補助標準為1500元/畝，其中種苗費300元，剩余1200元補助款分別于實施項目后的第一、第三、第五年兌付到戶。2016年至今，全市共兌付新一輪退耕還林補助資金13750萬元，退耕戶人均獲取補助資金1317元。其中共向貧困戶兌付資金4387.52萬元，貧困退耕戶戶均、人均分別增收4695元、1371元，僅2019年貧困退耕戶人均增收538.6元。在生態效益補償上，2016年至今全市累計補償5.07億元，其中兌付貧困人口9252.14萬元，戶均增收509.2元，人均增收159元，2019年為貧困群眾帶來增收戶均561元、人均169.3元。生態護林員規模逐年擴大，每人每月管護補助金額為500元，戶均年增收6000元。在林業產業發展方面，通過“合作社+基地+農戶”和“企業+基地+貧困戶”等模式，僅2019年引導近2萬戶5.76萬貧困群眾通過搭車入股分紅、參與務工增收、直接發展產業等多種方式，實現增收近5900萬元。

漢中優美的生態環境 宋曉麗攝

生態效益。2018年，全市森林覆蓋率59.11%，較2014年提高0.93個百分點，林地面積增長38萬畝，有效改善了全市生態環境。據測算，新增林地每年可吸收二氧化碳914萬噸，釋放氧氣675萬噸，涵養水源127億立方米。2019年，市中心城區優良天數303天，較2015年增加21天。漢江水質逐年好轉，全市優良水體占比達到100%，Ⅰ、Ⅱ類水質斷面達96.2%，集中式飲用水水源地水質全部達標。隨著林木的生長，森林植被面積的增加，水土流失得到有效控制，生物多樣性得以改善，生物資源更加豐富。

社會效益。生態扶貧作為精準扶貧的重要形式，在增加貧困群眾經濟收益的同時，轉變了貧困人口致富觀念，提升了林農技術能力，促進了林地管護水平，同時還轉移了大量農村剩余勞動力，解決了部分貧困家庭增收難題。

二、存在問題及對策建議

（一）問題

產業帶動作用不強。全市林業產業整體處于小、散、粗的起步階段，產業基地建設和重點企業發展滯后，產業鏈不夠長不夠寬。全市目前林業規模以上企業不足百家，拳頭產品少，核心競爭力不強，帶動群眾致富能力弱。多數企業技術含量低，多為林產品初加工企業，豐富的林業資源還沒有形成富民強市的經濟效能。

生態扶貧政策不活。公益林補償資金按照農戶林權所有的公益林面積決定，補償范圍僅局限在中央及省上劃定的國家級及省級公益林區域內。由于省級補償資金少、市縣配套不足，區劃界定范圍內的省級公益林在個別年度也不能實現補償全覆蓋。加之受國家政策規定制約，公益林不得轉讓或抵押，林權交易市場尚未得到充分開發，林地資源未得到充分盤活。退耕還林是對生態脆弱區域內15度至25度陡坡耕實施退耕地還林，部分困難群眾有土地也有發展意愿，但由于不符合坡度等要求，不能實施退耕還林。當前，全市退耕還林政策實施多年，每年以5萬畝的速度向前推進，各縣區可實施面積逐年縮小。

扶貧補償標準不高。近年來，生態公益林補償標準為國家級每年每畝13元，省級每年每畝3元。由于市縣財政緊張，配套資金相對不足，導致補償標準偏低，退耕還林5年每畝補償1200元，平均每年僅240元，與國家對農耕地的糧補、農機具補貼相比差距較大，貧困林農增收不明顯。

群眾發展意愿不足。當前，生態扶貧基本是由政府主導，通過政府工作人員包村聯戶，逐戶宣傳生態扶貧政策，動員困難群眾參與。且由于補償標準不高，造林投入時間長、資金量大，核桃、油茶等林業產業鏈條不寬、不長，林農短期內營收有困難，導致社會力量參與度不足。加之陜南山區貧困人口普遍受教育程度低、接受新技術能力弱等因素影響，群眾發展生態扶貧產業積極性不高，意愿不強烈，整體上社會參與度較低。

（二）建議

漢中市生態資源稟賦，只有在生態工程、林業產業、生態補償、森林旅游、激發動力等方面發力，為生態扶貧植入更多造血機制，才能讓生態扶貧成為貧困群眾穩定增收的有益途徑。

略陽縣觀音寺鎮烏雞散養基地

天漢濕地公園

佛坪縣大河壩食用菌合作社大力帶動貧困群眾務工增收

貧困戶通過退耕還林種植茶葉等增收致富

項目帶動實現生態經濟雙贏。以防護林建設、城市綠化、水土保持等重大生態工程建設為依托，最大限度吸納貧困人口參與造林工程，在維護國家生態安全屏障的同時促進群眾增收。鼓勵鎮村成立造林合作社，通過政府購買服務形式，優先由扶貧攻堅造林合作社為全市造林提供服務，帶動更多貧困人口增收脫貧。

發展產業夯實脫貧基礎。鞏固脫貧攻堅成果、接續鄉村振興發展，必須要始終瞄準“增收”靶心持續發展壯大富民產業，通過優化產業結構、延伸產業鏈條、加快產業融合，進一步激發鄉村發展的活力，鞏固農村發展成果。加快農產品基地建設，以品種研發、加工包裝和流通銷售為重點延伸產業鏈條，加大集體經濟及專業大戶和家庭農場培育的力度，深化小農戶對接大市場，以“生態扶貧+產業”模式提升貧困地區造血功能。引導林農立足當地資源，突出特色優勢，實行“一鎮一業、一村一品、一戶一策”，因地制宜發展特色產業，盡可能減少或避免產業同質化，延長產業鏈，形成產業優勢，壯大產業規模。

依托優勢發展生態旅游。漢中森林資源豐富，具有良好的生態條件，目前黎坪國家森林公園、龍頭山森林公園、紫柏山風景區等一批森林旅游景點已為漢中生態旅游發展探索出一批寶貴經驗。要圍繞全市資源優勢，發展“旅游+”“生態+”模式，探索生態農業基地鄉村游、山地景觀森林游等模式，不斷挖掘文化底蘊，豐富生態旅游內涵，推動林業與旅游、文化等產業融合發展，推進貧困地區經濟綠色增長。

靈活政策拓寬增收渠道。政策的制定要以提升群眾經濟收益或生態效益為主要目的，當前部分生態政策已制約了貧困山區發展。要適當提高生態公益林補償標準、擴大地方公益林補助面積，提升群眾參與生態建設的積極性。同時，積極向上爭取退耕還林、生態修復等項目，堅持項目整合、資金匯集、精準使用的原則，統籌各部門、各年度項目資金，將資金優先用于貧困村和貧困人口能夠廣泛受益的產業項目和基礎設施建設，最大限度發揮資金效益。

智志雙扶激發內生動力。大力推行新民風建設，引導制定村規民約，發揮村民議事會作用，注重扶貧同扶志、扶智相結合；加強扶貧宣傳，逐年扭轉部分貧困群眾“等靠要”思想，將“要我脫貧”逐漸轉變為“我要脫貧”；加大技能培訓力度，充分發揮林業技術推廣單位作用，定期開展林技培訓，送技術到田間地頭，提高群眾致富技能；構建利益聯結機制，引導貧困群眾主動參與。