社會住宅的維也納模式建設歷程研究

■郭智超 GUO Zhichao

1 概述

社會住宅（Social Housing）起源于19世紀的歐洲。工業革命引起城市人口的急速增長，城市住房嚴重短缺導致污染、疾病和不道德的現象出現。慈善家、慈善組織及工廠老板開始為工人階級提供廉價出租住房，依然無法解決日益嚴重的居住問題。20世紀初，隨著政府的干預，社會住宅項目開始在一些歐洲國家和美國推行，并在第二次世界大戰后，在全球范圍內普及開來。

在整個歐洲，社會住宅并沒有一個統一的定義[1]。在不同的國家，社會住宅的定義可能與住房所有權、建設的人、租金水平、補貼方式及保障對象等方面有關。傳統意義上的社會住宅是指政府建造、擁有和管理的出租房屋，通常根據所需住房者的經濟狀況或住房需求，由政府部門進行配給，公有、只租不售、租金低廉和針對低收入者是其最主要的特點。20世紀80年代之后，新自由主義的浪潮及私人非營利組織的發展，對各國社會住宅制度和體系產生較大影響。以英國為例，通過推行購房權（the right to buy），政府持續出售社會住宅且停止由政府直接建設，新型的保障性住房（Affordable Housing）相繼出現，其中包括經濟適用房、共有產權住房、社會租賃住房等。每個國家對社會住宅都有自己的定義，這反映了他們對社會住宅的性質和重要性的看法[1]。但是，社會住宅的共同目標是提供負擔得起的住房，其建設原則為：當私營市場無法為所有需要住房的人提供相應水平的、負擔得起的住房，政府就必須干預，以確保為低收入者提供住房。

奧地利首都維也納被認為是全球社會住宅的典范[2]。維也納的社會住宅是由市政府或非營利性住房協會出租的政府補貼住房。截止2011年，市政府擁有約22萬套出租單元，非營利性住房協會也擁有約13萬套出租單元，社會住宅量約占住房總量的42%（表1），這一水平遠高于歐洲平均水平。目前，將近2/3的維也納市民居住在這些有補貼的住房中，其中不僅有低收入人群，還包括中產階級。維也納社會住宅的誘人之處不只是在于低廉的價格，更在于其宜人的居住環境；維也納的規劃也不僅是漸進的規劃政策，更是可持續設計的前沿。

2 維也納社會住宅的建設歷程

2.1 紅色維也納時期的社會住宅

19世紀下半葉，維也納的人口由大約40萬增長到200多萬，住房短缺導致了一系列居住問題。不少于95%的公寓既沒有廁所，也沒有自來水，只有1個廚房和一間房間組成的單元，且經常有10多個住戶共用[3]。1900年前后，在政府的支持下，由企業家和慈善家組成的基金會開始嘗試解決住房危機，增加城市中公寓的建設。但是，有礙于當時的政策及經濟原因，租戶被禁止轉租或接受房客，這使得大多數工人難以支付租金。事實上，公寓里的大多數租戶都是熟練的藍領和白領工人[4]。

一戰之后，住房危機愈發嚴重。1919年，社會民主黨接管了維也納市政府，并立即開始建設社會住宅項目。建設之初，在維也納出現了兩種完全不同的社會住宅建設模式。

第一種模式被稱為“Siedlungen”，即郊區定居點。一戰時，由于住房和糧食危機，部分市民開始在城市郊區的公共土地上建造自己的庇護所及花園，以用于種植糧食和蔬菜，從而形成了一個個“野外定居點”。到1918年，已有超過10萬人居住在這樣的野外定居點。1919年，由于經濟問題，新政府既無力建造大量的新住宅，又擔心“野外定居點”進一步對環境造成破壞，于是開始對這些野外定居點進行管理。政府將土地出租給居民，并對定居點進行資助，專業的建筑師開始對這些定居點進行規劃，居民組成“實施聯合行動協會”進行自治。通過以上手段，維也納形成了一套具有自身特色的郊區定居點建設模式（圖1）。

表1 2011年維也納市住房存量

圖1 霍夫芬格街定居點（Siedlung Hoffingergasse）總平面圖[4]

第二種模式被稱為“Gemeindebau”，即市政住宅。1919年，政府在市區內開始建設第一個市政住宅。1923年，稅收改革初見成效，政府開始大量收購城市土地，以建設更多的市政住宅。市政住宅采用周邊式街區（the perimeter block）的類型，較大的密度和較高的層高增加了城市土地利用的經濟性，且周邊式的建筑布局與原有城市肌理相協調。與國際上盛行的居住環境相比，市政住宅的各個公寓都很小，設備也很少（僅有自來水、廁所、煤氣和電等基礎設施）[4]；但街區內增加了文化、體育、衛生、教育等公共設施，可對所有人開放。公共空間與私人空間之間的界限變得不再那么嚴格。

由于郊區定居點分布廣泛，使得其在學校、交通基礎設施、水電供應等方面的開支增加了，而市政住宅的密度，卻可以更經濟地利用現有設施[5]；且相較于郊區定居點，市政住宅在區位及公共設施等方面更加吸引市民。因此，自1923年起，政府停止了郊區定居點的建設。由此開始，以周邊式街區為主的社會住宅開始大量建設，進入了“紅色維也納”時期。直到1934年，法西斯接管維也納，新的社會住宅建設才停止。紅色維也納時期，維也納建造了超過61 000套社會住宅，其中具有代表性的社會住宅項目是卡爾·馬克思院宅（Karl-Marx-Hof）（圖2）和拉本院宅（Rabenhof）。到1934年，超過10%的維也納人居住在社會住宅中，房租約占家庭收入的3%～4%。

2.2 二戰之后的社會住宅

第二次世界大戰結束后，社會民主黨重新掌權，由于戰爭和饑荒，此時的住房短缺約達11.7萬套。在一次關于重建的會議中，維也納確立了新的政治目標，其中，包括減少城市中心區的密度、增加郊區花園城市的密度及設立建筑競賽[3]。

戰后第一個社會住宅項目是由瑞典援建的佩爾·阿爾濱·漢森住宅區（Per-Albin-Hansson-Siedlung）（圖3）。其建設模式采用現代主義行列式，建筑形式為預制裝配式板式住宅。住宅區內包含1 000套帶有陽臺和浴室的公寓，并配備學校、幼兒園、商店、健康及休閑設施；同時，開始逐步配置中央供暖[6]。以此為標準，維也納還建設了許多其他大型住宅區，但大多數的建筑質量很難與紅色維也納時期相比。這一方面是出于建筑成本的考慮（大量依賴預制件），另一方面是由于許多建筑師和其他專家因戰爭而逃離。盡管如此，居民們對這些住宅是接受的，相較于以前的住宅，新的住宅面積更大且設備齊全。到1958年，維也納的重建工作基本完成，最緊迫的住房短缺問題得以解決[6]。

圖2 卡爾·馬克思院宅（Karl-Marx-Hof）總平面圖[4]

圖3 佩爾·阿爾濱·漢森住宅區（Per-Albin-Hansson-Siedlung）總平面圖

到20世紀60年代，雖然這些板式住宅區并沒有像人們預測的那樣成為貧民區，但依然遭到了居民們的批評。批評聲集中在規劃中由功能分區引起的交通問題，以及建筑過于單調（建筑功能單一和建筑造型單調）。針對這一情況，政府開始了板式住宅的第二階段嘗試，將紅色維也納時期的傳統（形成內部的庭院和增加公共設施、公共交通）融入其中。最著名的預制房屋是由哈里·格呂克（Harry Glück）設計的阿爾特拉住宅區（Wohnpark Alterlaa）（圖4），其中，包括3 200套公寓、一所學校、一所幼兒園、一個醫療中心、體育和休閑設施（包括桑拿和屋頂游泳池）、一個購物中心和配套地鐵站[5]。這一時期的維也納無論在規劃還是建筑方面，均受到現代主義的影響，社會住宅的工業化生產雖然導致了一些問題，但在經濟條件不佳的情況下，依然保證了社會住宅的大量建設，維持了低廉的租金。

2.3 七八十年代的社會住宅

1974年，維也納在內城區開始了大規模的城市更新計劃。該計劃由地區更新辦公室（Gebietsbetreuungen）執行，采用一種創新的社會住房政策——“軟規劃”（Sanfte Planung）。“軟規劃”采用公民參與的方式，倡導科學規劃和以小規模的、間隙的方法（圖5），來應對19世紀傳統的城市結構[5]。地區更新辦公室在所有參與者中處于中立地位，只負責協調和促進更新計劃。更新計劃已經證明是成功的，在這個計劃內，從20世紀20年代開始至20世紀70年代之前的房屋，已全面復修并逐步實現現代化[6]。

圖4 阿爾特拉住宅區（Wohnpark Alterlaa）總平面圖

圖5 “軟規劃”住房策略[3]

20世紀七八十年代，維也納在社會住宅的建設上還進行了一些新的嘗試。維納伯格新城（Wienerberg City）是著名的城市擴張項目之一，其規劃過程被分為兩個階段。其中，第一階段為總體規劃的競賽；第二階段在第一階段的基礎上，將建筑用地劃分為多塊小型建筑用地，再通過競賽將土地出讓給不同的開發商（圖6）。規劃層面，更加注重城市的多樣性和社會融合；建筑層面，更注重公寓本身和公共空間的質量。

這段時期，維也納社會住宅的最大特點是公民參與，無論是在設計建造過程中還是在后期管理過程中。新建項目中，居民們可以參與到樓層平面的設計中，以滿足不同的需求；還會通過選舉成立租戶委員會，共同管理、運營社會，增強社區的凝聚力。更新項目中，根據租戶的要求，公寓的質量得到了提高，如安裝廁所和浴室、連接中央供暖系統或區域供暖系統、改善隔熱、安裝電梯等，且沒有取代大多數低收入的現有租戶[6]。最極端的一種理念是“讓空間成為你自己的（Making Space Your Own）”，在赫爾穆特·威默（Helmut Wimmer）設計的公寓中，每一層的公寓像沿著內部“街道”的房屋用地一樣排列在一起，“服務區”（廚房和浴室）被安置在緊湊的盒子里，讓居民完全自由地細分生活空間[2]。

2.4 90年代至今的社會住宅

自80年代開始，由非營利性住房協會建設的社會住宅比例逐年升高。非營利性住房協會從本質上講是受國家及地方法律、政策約束和控制的房產開發商，其通過建設社會住宅項目所得到的補貼、租金和其他收益，只能用于社會住宅的修繕及新的社會住宅開發。20世紀90年代中期，政府停止建設社會住宅，新的社會住宅項目全部由非營利性住房協會建設。

眾多住房協會通過競賽的方式爭奪新的社會住宅項目的土地和補貼，這種競賽被稱為“四柱模式”（The Four Pillar Model）。“四柱模式”不僅僅是建筑競賽，也是社會住房項目，共考慮4類標準：①規劃，包括城市結構、建筑結構、公寓結構、設計；②成本，包括土地成本、建設成本、用戶成本和合同條件、室內設計和成本的關聯性；③生態，包括氣候和資源友好型建筑、健康和環境意識強的住房、影響城市空間的綠色和開放空間的質量、綠色和開放空間使用的多樣性；④社會可持續性，包括日常使用的適宜性、有計劃地降低成本、在社區里一起生活、特殊需求的房屋。所有社會住宅項目都必須通過一個跨學科評審團的評判，該評審團由建筑師、景觀規劃師、生態規劃師、經濟學家、社會學家等專家組成，其中大部分成員由獨立機構（建筑師協會、大學等）提名，政府根據評判結果向相應的住房協會提供土地和補助[2]。維也納“四柱模式”的成功，證明可以通過競爭性工具建設社會住宅。自1996年以來，所有受資助的新建住宅項目都達到了較低的能源消耗水平（最高每年50 kWh/m2），與此同時，通過激烈的競爭，建筑成本可以平均降低20%[6]。

圖6 維納伯格新城（Wienerberg City）總平面圖[3]

維也納社會住宅的多樣性令人驚嘆[2]。位于市中心的威廉兵營住房項目（The Wilhelm Kaserne Housing Estate），包含一個難民之家、社會住宅以及各式各樣租期不同的公寓類型；煤氣城（Gasometer City）是用歐洲曾經最大的煤氣廠儲氣罐改造而成，是工業遺址改造的模范工程；由諾曼·福斯特（Norman Foster）規劃的“歐洲之門（Eurogate）”是城市中被動式住房的代表，其旨在探索新的住宅能源標準；還有一類住房被稱為“主題住房”，有為老人而建的，有為獨立女性而建的，有為自行車愛好者而建的，也有為有共同生活追求的人們而建的。

近些年，建設的重點由單個地塊轉變為區域發展。阿斯班新城（Seestadt Aspern）（圖7）代表全新的城市概念，社會混合和功能混合，優先公共交通，倡導利用可再生能源。

越來越多的著名建筑師如讓·努維爾（Jean Nouvel）、藍天組（Coop Himmelb(l)au）、赫爾佐格和德梅隆（Herzog &de Meuron）、諾曼·福斯特（Norman Foster）等，紛紛加入維也納社會住宅的建設，這證明社會住宅項目也能滿足明星建筑師們的“野心”。在維也納，社會住宅不是貧窮的象征，而是可持續發展的典范，更重要的是，它們一直是可負擔得起的。

3 維也納模式的特征

3.1 社會住宅的穩定性

維也納的社會住宅制度至今已有百年歷史，其穩定性與強有力的社會住房政策有直接關系。相關政策始于紅色維也納時期，私人住房市場顯然無法解決日益嚴重的住房危機。隨著市民的抗議，政府決定進行干預，此時住房權成為了整個社會的共識，住房成為人類最基本的權利之一。出于經濟目的，社會民主黨選擇在城市中采用周邊式街區的模式建造市政住宅，并且運用傳統的勞動密集型承重墻體系施工方式外加建筑配件工業化生產的方式，提供更多的就業崗位，促進經濟發展；出于政治目的，社會民主黨希望通過市政住宅及廣泛的社會和文化機構，重塑維也納工人階級的傳統文化，使其成為新的社會主義工人階級文化[4]。二戰之后，社會住宅制度上升到國家高度，成為國家福利的一個關鍵支柱，不僅遵循社會政策目標，而且越來越多地遵循經濟動機。根據凱恩斯主義經濟學，社會住房政策希望通過低住房成本釋放家庭消費的資源，保持低工資要求，并以此促進國際競爭力[7]。20世紀90年代中期，保守黨希望出售部分社會住宅，但遭到地方政府的反對，特別是在維也納。社會住宅是社會民主黨獲得選票的重要原因，且社會民主黨希望繼續通過社會住宅對市場的干預來抑制城市住房問題和社會空間劃分。綜上所述，維也納的社會住宅不僅是一種福利制度，更具有很強的政治和經濟目的，正是出于這些目的，才能保證維也納的社會住宅即使面對戰爭、經濟危機、住房商品化浪潮，也依然能展現出強大的穩定性。

3.2 社會住宅的創新性

圖7 阿斯班新城（Seestadt Aspern）總平面圖

維也納社會住宅的創新性在不同的時期表現為不同的建設模式：紅色維也納時期是具有“紅色”屬性的周邊式街區模式，二戰之后是現代主義工業化住宅模式，七八十年代是公民參與模式，90年代中期之后是競賽模式。之所以能產生如此多的創新的建設模式，是因為不斷地有新的參與者加入到社會住宅的建設過程中，且維也納的社會住房政策確保了各方參與者發揮了其作用。紅色維也納時期的市政住宅，是由社會民主黨人和瓦格納（Otto Wagner）學派的建筑師共同創造的。社會民主黨人強調街區中的公共設施，瓦格納學派的建筑師關注城市新舊之間的協調問題，強調城市在現有技術、社會特征和經濟組織下的延續。二者理念的結合，創造出一種空間融合的社會主義工人階級居住空間。到七八十年代，人們開始反思戰后現代主義工業化住宅帶來的問題，此時，“軟規劃”政策使得地區更新辦公室、居民加入，引導社會住宅的更新與建設回歸人文尺度。90年代中期，為了繼續發揮社會住宅調控住房市場的作用及滿足人們日益多樣化的需求，更多不同領域的專家和不同理念的開發商（非營利性住宅協會）通過“四柱模式”加入到建設過程中，繼續保持了維也納社會住宅強大的創造力。

3.3 社會住宅的社會性

維也納社會住宅的社會性表現為其對社會融合有利的空間策略。維也納社會住宅的空間策略分為3種尺度，即城市尺度策略、片區尺度策略和街區尺度策略。

3.3.1 城市尺度策略

總體來說，維也納的社會住宅均質地分布在城市空間之中。考慮到居民的就業問題，社會住宅的選址靠近公共交通。這有賴于社會民主黨會選擇在土地價值低的時期大量購買土地，有時也會以高價格購買城市中心區土地，以保證政府持有的土地能夠支持社會住宅的建設計劃。

3.3.2 片區尺度策略

近些年來，維也納注重創建連續的城市居住區，我們經常能夠發現幾個地塊圍繞公共空間建設的案例，以公共空間為導向的住區建設正在維也納盛行。公共空間體系作為整個片區的骨架，為不同社區的人群交流提供了平臺，有效降低了社會空間隔離。

3.3.3 街區尺度策略

公共設施位于街區內部且對所有人開放，街區內部的庭院成為了半公共空間，居民由街道進入庭院，再由庭院回到自己的公寓或去到公共設施，使得維也納擁有“公共空間—半公共空間—私人空間的空間體系”，這種空間體系—讓社會住宅項目能夠融入到城市之中。

4 結語

社會住宅的維也納模式是一種政府主導、多方參與，以可持續發展為目的的住房模式。其特殊之處在于，維也納的社會住宅是在資本主義制度框架下實現的具有社會主義理想的住宅。維也納社會住宅的3種特性分別解釋了其住宅空間生產的動力、過程和結果，正是這3種特性的共同作用，才能使“維也納模式”持續運轉。

從本質上講，“維也納模式”反映出的是城市及居民對于社會住宅的態度：社會住宅是實現住房權的重要保障，是為工人階級設計的而非特別貧困的人們；社會住宅是促進經濟發展的重要手段，需要具有競爭性和前瞻性，且具有功能融合、空間融合的屬性。

我國的保障性住房建設在取得巨大成就的同時，還存在著一些問題：設計滯后、資金短板、設施落后、居住隔離等。近年來，國家在部分省市推行新建住宅小區中配建公共租賃住房的政策，但在具體操作中，公共租賃住房一般被安置在小區的角落，依然難以避免“隔離”。針對這些情況，不妨借鑒維也納模式：①靈活的資金來源。以維也納非營利性住房協會的部分項目為例，在項目建設之初，可向租戶收取建設成本一定比例的費用，在其搬離之際再退還給租戶。②保障性住房的區位盡量均質且要與公共交通相連。不僅要考慮居民的居住問題，也要盡量照顧居民的就業問題。③可通過帶方案出讓土地，舉辦建筑競賽，邀請知名建筑師參與等方式提高建筑設計的質量。維也納社會住宅的高質量，與高水平的設計師有直接的關系。④以公共空間為導向設計社會住宅項目，為消除社會隔離提供平臺。我國居住區目前采用的是居住小區模式，僅將不同的居住小區安排在一個片區是不夠的，居民之間缺乏交流溝通，依然無法解決社會空間隔離問題。只有提升公共空間的品質，促進居民交流，才能消除隔離。