我國(guó)政府信息公開(kāi)態(tài)勢(shì)及其調(diào)控策略研究

段堯清 周密 尚婷

摘 要：[目的/意義]政府信息公開(kāi)年度報(bào)告是推行政務(wù)公開(kāi)的重要內(nèi)容，對(duì)提升行政權(quán)力運(yùn)行透明度具有重大意義。[方法/過(guò)程]基于數(shù)理統(tǒng)計(jì)與文本分析的方法，以國(guó)務(wù)院部門(mén)網(wǎng)站2008-2018年公布的364份政府信息公開(kāi)年度報(bào)告為研究對(duì)象，從公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式與公開(kāi)效果等方面分析了我國(guó)政府信息公開(kāi)態(tài)勢(shì)，據(jù)此提出相應(yīng)調(diào)控策略。[結(jié)果/結(jié)論]針對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)內(nèi)容強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域事項(xiàng)公開(kāi)、政府信息公開(kāi)方式轉(zhuǎn)型不成熟、公開(kāi)效果滿意度有待提升等公開(kāi)態(tài)勢(shì)，提出擴(kuò)大重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)、組建新媒體矩陣、建立矛盾糾紛多元化解機(jī)制等調(diào)控策略。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi);年度報(bào)告;公開(kāi)態(tài)勢(shì);調(diào)控策略

Abstract：[Purpose/Significance]The annual report system for government information publicity is an important part of promoting the publicity of administrative affairs，and it is of great significance to improve the transparency of administrative power operation.[Method/Process]The study was based on the methods of mathematical statistics and text analysis to 364 annual reports on government information publicity，published on the website of General Office of the State Council department from 2008 to 2018.It analyzed the situation of government information publicity in terms of public content，public methods，and public effects，and accordingly proposed corresponding control strategies.[Result/Conclusion]According to the situation of Chinas government information publicity，the content of government information publicity emphasized the publicity of key areas;the transition of government information publicitys methods was immature;public effect satisfaction needed to be improved.And accordingly，it put forward regulation strategies as to expand information publicity in key areas，establish a new media matrix and establish a multi-resolution mechanism for contradictions and disputes.

Key words：government information publicity;annual reports;publicity situation;regulation strategies

將提交“年度報(bào)告”規(guī)定為實(shí)施行政法規(guī)的一項(xiàng)“監(jiān)督和保障”措施，是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)較為罕見(jiàn)的法律法規(guī)，值得給予專門(mén)解讀與研討[1]。我國(guó)政府信息公開(kāi)報(bào)告最早可追溯于2004年省市政府頒布的《湖北省政府信息公開(kāi)規(guī)定》與《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》[2]，自2008年5月頒布《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），標(biāo)志著政府信息公開(kāi)年度報(bào)告制度真正走向規(guī)范化、法制化。《條例》頒布與實(shí)施之后，眾多領(lǐng)域?qū)W者從多角度出發(fā)對(duì)政府信息公開(kāi)展開(kāi)了研究，內(nèi)容涉及政府信息公開(kāi)制度構(gòu)建和理論研究、政府信息公開(kāi)的社會(huì)意義和實(shí)踐研究、政府信息公開(kāi)的方式和技術(shù)、國(guó)內(nèi)外政府信息公開(kāi)制度對(duì)比等各方面[3]。其中，針對(duì)政府信息公開(kāi)年度報(bào)告的研究主要集中于政府信息公報(bào)制度的產(chǎn)生[1]、公報(bào)制度發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策研究[4-9]、政府公開(kāi)信息質(zhì)量評(píng)價(jià)[10]、依申請(qǐng)公開(kāi)研究[11]等方面。

基于文獻(xiàn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)者基于政府信息公開(kāi)年度報(bào)告的政府信息公開(kāi)研究大多聚焦于特定職能部門(mén)、省市縣級(jí)平臺(tái)的年報(bào)制度發(fā)展現(xiàn)狀與優(yōu)化策略，并無(wú)專門(mén)針對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)態(tài)勢(shì)及其調(diào)控策略的深入探討。國(guó)務(wù)院作為我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，其部門(mén)所發(fā)布的政府信息公開(kāi)年度報(bào)告具有較強(qiáng)權(quán)威性與參考意義，故國(guó)務(wù)院部門(mén)的政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀與問(wèn)題也更具代表性。因此，本文基于國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)年度報(bào)告，采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與文本分析方法，從公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式與公開(kāi)效果3方面分析了32個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)近10年政府信息公開(kāi)態(tài)勢(shì)，并據(jù)此提出政府信息公開(kāi)調(diào)控策略，以期為提高我國(guó)政府信息公開(kāi)服務(wù)水平提供參考與指導(dǎo)。

本文以2008-2018年國(guó)務(wù)院部門(mén)發(fā)布的政府信息公開(kāi)年度報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱為“政府信息公開(kāi)年報(bào)”）為研究對(duì)象，所選取的國(guó)務(wù)院部門(mén)均為中華人民共和國(guó)中央人民政府門(mén)戶網(wǎng)站（以下簡(jiǎn)稱為“中國(guó)政府網(wǎng)”）官方認(rèn)證。除部分國(guó)務(wù)院部門(mén)如國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)、國(guó)家核安全局等不屬于法定的信息公開(kāi)義務(wù)主體，不發(fā)布政府信息公開(kāi)年報(bào)外，其余32個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)年報(bào)均已通過(guò)其部門(mén)官網(wǎng)采集，最終梳理出2008-2018年國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)年報(bào)364份。由于國(guó)務(wù)院部門(mén)歷年稍有調(diào)整，如文化部與旅游部2018年合并為文化和旅游部，僅發(fā)布“文化和旅游部政府信息公開(kāi)工作2018年度報(bào)告”，故本文所涉及的國(guó)務(wù)院部門(mén)均以2019年9月20日“中國(guó)政府網(wǎng)”官方公布國(guó)務(wù)院部門(mén)網(wǎng)站為準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)得到2008-2018年發(fā)布政府信息公開(kāi)年報(bào)的國(guó)務(wù)院部門(mén)數(shù)量總和為326個(gè)。基于此，對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)工作的實(shí)施情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，從公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式、公開(kāi)效果3方面進(jìn)行政府信息公開(kāi)態(tài)勢(shì)分析。

1 我國(guó)政府信息公開(kāi)態(tài)勢(shì)分析

1.1 門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)信息數(shù)量降低，公開(kāi)內(nèi)容強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域事項(xiàng)公開(kāi)

政府門(mén)戶網(wǎng)站作為信息公開(kāi)第一平臺(tái)，是公眾獲取政府信息的重要官方渠道，其發(fā)布的信息量有助于了解政府信息公開(kāi)內(nèi)容數(shù)量的變化趨勢(shì)。由于部分國(guó)務(wù)院部門(mén)2008-2018年數(shù)據(jù)不完整、統(tǒng)計(jì)口徑不一致，無(wú)法將主動(dòng)公開(kāi)的數(shù)據(jù)量直接進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。因此，剔除異常國(guó)務(wù)院部門(mén)數(shù)據(jù)后，通過(guò)計(jì)算政府信息公開(kāi)年報(bào)中的政府門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)數(shù)據(jù)量增長(zhǎng)率，得到2008-2018年門(mén)戶網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)量增長(zhǎng)率統(tǒng)計(jì)表，如表1所示，以此探究政府信息公開(kāi)內(nèi)容數(shù)量的變化趨勢(shì)。

由表1可知，國(guó)務(wù)院部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)量2008-2017年一直處于增長(zhǎng)狀態(tài)，2009年增長(zhǎng)較快，隨后進(jìn)入平穩(wěn)的增長(zhǎng)期;2018年首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，81.82%的國(guó)務(wù)院部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)量均處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)。2013年10月國(guó)務(wù)院辦公廳公布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)著力建設(shè)基于新媒體的政務(wù)信息發(fā)布和與公眾互動(dòng)交流新渠道，政務(wù)微博、微信等新媒體成為與“政府新聞發(fā)言人制度”、“政府網(wǎng)站”并列的重要政務(wù)公開(kāi)途徑之一，政府公開(kāi)渠道的豐富導(dǎo)致政府公開(kāi)信息的分散，單個(gè)渠道數(shù)據(jù)公布量會(huì)有所降低。

國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)年報(bào)中公開(kāi)內(nèi)容主要來(lái)源于以下方面：1）主動(dòng)公開(kāi)中直接表述的公開(kāi)內(nèi)容;2）主動(dòng)公開(kāi)中公開(kāi)方式涉及的公開(kāi)內(nèi)容;3）咨詢、投訴情況中的公開(kāi)類別內(nèi)容;4）依申請(qǐng)公開(kāi)中的申請(qǐng)公開(kāi)類別內(nèi)容;5）重點(diǎn)領(lǐng)域公開(kāi)涉及內(nèi)容;6）加強(qiáng)解讀與回應(yīng)關(guān)切涉及的公開(kāi)內(nèi)容;7）人大代表建議和政協(xié)委員提案辦理涉及的公開(kāi)內(nèi)容。通過(guò)提取報(bào)告中政府信息公開(kāi)內(nèi)容文本，采用ROST中文字頻統(tǒng)計(jì)分析軟件，依據(jù)時(shí)間序列采用結(jié)巴分詞對(duì)其進(jìn)行分詞處理，加載根據(jù)文本內(nèi)容建立的自定義詞典提升分詞效果，進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)。結(jié)合《條例》第十條規(guī)定的政府部門(mén)重點(diǎn)公開(kāi)政府信息，合并意義較為相似的高頻詞，最終得到2008-2018年政府信息公開(kāi)內(nèi)容前10高頻詞，如表2所示。

由表2可知，我國(guó)國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)內(nèi)容主要圍繞政策、重大建設(shè)項(xiàng)目、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、服務(wù)、規(guī)劃及行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等主題，這與《條例》中規(guī)定的政府信息公開(kāi)內(nèi)容較為符合。由報(bào)告內(nèi)容可知，近年來(lái)政府逐漸重視重點(diǎn)領(lǐng)域事項(xiàng)公開(kāi)與加強(qiáng)政策解讀、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切等內(nèi)容，要求開(kāi)展廣泛的社會(huì)聽(tīng)證和意見(jiàn)征詢。同時(shí)，建議和提案辦理結(jié)果公開(kāi)，接受全國(guó)人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督和全國(guó)政協(xié)民主監(jiān)督，也成為政府信息公開(kāi)年報(bào)中重要內(nèi)容之一，這將促進(jìn)提高政府工作透明度。

1.2 政府信息傳播途徑多樣化，政府信息公開(kāi)方式轉(zhuǎn)型不成熟

《條例》第十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需對(duì)符合要求、應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)。本文以傳播媒介與政府信息公開(kāi)年報(bào)中相關(guān)分類為依據(jù)，將政府信息公開(kāi)方式進(jìn)行歸類，得到政府信息公開(kāi)方式統(tǒng)計(jì)表，如表3所示。

通過(guò)統(tǒng)計(jì)2008-2018年政府信息公開(kāi)年報(bào)中各部門(mén)表明的政府信息公開(kāi)方式，得到各年公布某類政府信息公開(kāi)方式的政府部門(mén)占比數(shù)，以探究國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)方式變化趨勢(shì)。設(shè)第i年政府公開(kāi)年報(bào)中使用第j類政府信息公開(kāi)方式的該年國(guó)務(wù)院部門(mén)占比為Dij，則：

其中，Dij表示第i年政府公開(kāi)年報(bào)中使用第j類政府信息公開(kāi)方式的國(guó)務(wù)院部門(mén)占比數(shù)，nij表示第i年政府公開(kāi)年報(bào)中使用第j類政府信息公開(kāi)方式的該年國(guó)務(wù)院部門(mén)個(gè)數(shù)，Ni表示第i年發(fā)表政府公開(kāi)年報(bào)的國(guó)務(wù)院部門(mén)個(gè)數(shù);以2008年開(kāi)始計(jì)算，即2008年時(shí)i=1;j=1，2，3，4，5，6，7則分別代表平臺(tái)網(wǎng)站、新聞媒體、新媒體、出版物、檔案、咨詢服務(wù)及依申請(qǐng)公開(kāi)7類政府信息公開(kāi)方式。計(jì)算2008-2018年政府信息公開(kāi)年報(bào)中國(guó)務(wù)院部門(mén)使用政府信息公開(kāi)方式的占比數(shù)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4所示。

由于技術(shù)發(fā)展與公眾觀念變革，信息傳播途徑趨于多樣化，政府信息公開(kāi)方式的重心從線下轉(zhuǎn)移至線上，平臺(tái)網(wǎng)站、新聞媒體與新媒體成為三大主要政務(wù)公開(kāi)途徑。政府信息公開(kāi)重要渠道從線下行政服務(wù)大廳或服務(wù)中心以及報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒介，轉(zhuǎn)變?yōu)檎W(wǎng)站、新媒體與傳統(tǒng)渠道進(jìn)行線上線下融合的新模式，政府部門(mén)正面臨運(yùn)用信息化平臺(tái)及時(shí)進(jìn)行信息發(fā)布和政策解讀工作，監(jiān)測(cè)和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情的重大難題。同時(shí)，國(guó)務(wù)院部門(mén)利用部長(zhǎng)信箱、現(xiàn)場(chǎng)咨詢、郵件、傳真、熱線電話、征詢意見(jiàn)等方式緊密聯(lián)系公眾，積極進(jìn)行溝通和反饋，但咨詢服務(wù)工作職責(zé)不明確、留言答復(fù)不及時(shí)等問(wèn)題仍然存在。

1.3 依申請(qǐng)公開(kāi)、行政復(fù)議、行政訴訟形勢(shì)嚴(yán)峻，公眾滿意度有待提升

政府信息公開(kāi)效果直接影響公眾滿意度，公眾的政府信息公開(kāi)需求未得到滿足時(shí)，會(huì)通過(guò)依申請(qǐng)公開(kāi)、行政復(fù)議、行政訴訟等渠道進(jìn)行反饋，政府部門(mén)的依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量與行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)量與公眾滿意度有密切聯(lián)系。因此，通過(guò)統(tǒng)計(jì)國(guó)務(wù)院部門(mén)2008-2018年政府信息公開(kāi)年報(bào)中依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量與行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)量，進(jìn)行政府部門(mén)政府信息公開(kāi)效果分析。

統(tǒng)計(jì)國(guó)務(wù)院部門(mén)2008-2018年政府信息公開(kāi)年報(bào)中依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量，計(jì)算國(guó)務(wù)院部門(mén)年平均依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量情況，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院部門(mén)年平均依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量在2013年與2015年出現(xiàn)激增現(xiàn)象。通過(guò)觀察統(tǒng)計(jì)的各部門(mén)依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，外交部、工業(yè)和信息化部、教育部、財(cái)政部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部五大部門(mén)均在某年中出現(xiàn)高于其他年份4倍乃至數(shù)十倍以上的依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量，導(dǎo)致年平均依申請(qǐng)公開(kāi)總體數(shù)量出現(xiàn)異常高峰，而在部分年報(bào)中也提及依申請(qǐng)公開(kāi)“激增”、“顯著增長(zhǎng)”異常情況。通過(guò)分析政府信息公開(kāi)年報(bào)內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，由于近10年國(guó)務(wù)院政府部門(mén)不斷調(diào)整，使得部分部門(mén)的權(quán)利范圍具有一定的模糊性，當(dāng)部分中央與地方、中央各部門(mén)之間的權(quán)利劃分存在交叉、重疊時(shí)，會(huì)導(dǎo)致主動(dòng)公開(kāi)的責(zé)任主體不明，無(wú)法進(jìn)行及時(shí)、有效的政府信息公開(kāi)，存在公眾未清晰了解部門(mén)公開(kāi)范圍，申請(qǐng)信息不屬于該部門(mén)公開(kāi)或政府信息不存在的情況。如2015年不屬于外交部公開(kāi)或政府信息不存在情況占申請(qǐng)總量的99%，2016年教育部依申請(qǐng)公開(kāi)中“不屬于政府信息公開(kāi)范圍”占比82.8%，這表明權(quán)責(zé)主體的界定仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

通過(guò)將此類異常數(shù)據(jù)替換為其余年份均值后，再次進(jìn)行國(guó)務(wù)院部門(mén)年平均依申請(qǐng)公開(kāi)總體數(shù)量統(tǒng)計(jì)，得到國(guó)務(wù)院部門(mén)年平均依申請(qǐng)公開(kāi)修正后數(shù)量，如圖1所示。

由圖1可知，修正后的國(guó)務(wù)院部門(mén)年平均依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量總體呈現(xiàn)波動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)。國(guó)務(wù)院部門(mén)年平均依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量2008-2012年呈現(xiàn)較小波動(dòng)趨勢(shì)，2009年小幅上升后回落，后逐步緩慢增長(zhǎng)，這一變化趨勢(shì)說(shuō)明依申請(qǐng)公開(kāi)機(jī)制經(jīng)歷由試探、爆發(fā)至常態(tài)化的發(fā)展歷程[7]。經(jīng)歷2015年負(fù)增長(zhǎng)后，近三年國(guó)務(wù)院部門(mén)年平均依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量不斷增加，這表明經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展我國(guó)依申請(qǐng)公開(kāi)工作已逐漸成熟規(guī)范，公眾對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)的認(rèn)識(shí)增強(qiáng)，對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)的需求也愈來(lái)愈多。

《條例》第一次明確規(guī)定了公民知情權(quán)的行政救濟(jì)途徑[13]，表明公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。本文通過(guò)統(tǒng)計(jì)國(guó)務(wù)院部門(mén)2008-2018年政府信息公開(kāi)年報(bào)中行政復(fù)議與行政訴訟數(shù)量，得到國(guó)務(wù)院部門(mén)年平均行政復(fù)議與行政訴訟數(shù)量情況，如圖2所示，以此探究公眾對(duì)政府信息公開(kāi)效果的滿意度。

國(guó)務(wù)院年平均行政復(fù)議數(shù)量相較于年均行政訴訟數(shù)量更多，但兩者變化趨勢(shì)較為一致，前7年年均行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)量不斷增加后回落，近4年又逐步提升，說(shuō)明政府信息公開(kāi)的滿意度仍有待提升。近年來(lái)年均行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)量的上升趨勢(shì)，與政府部門(mén)自身政府信息公開(kāi)水平、公眾法治意識(shí)提高與社會(huì)監(jiān)督加強(qiáng)有較大聯(lián)系，行政復(fù)議、行政訴訟為公眾保障自身政府信息知情權(quán)提供司法救濟(jì)渠道，政府部門(mén)政府信息公開(kāi)的自身監(jiān)管將轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)協(xié)同治理，公眾訴求將更具話語(yǔ)權(quán)和影響力，未來(lái)政府部門(mén)會(huì)面臨愈加嚴(yán)峻的行政復(fù)議、行政訴訟形勢(shì)。

2 政府信息公開(kāi)調(diào)控策略

2.1 不斷提升重點(diǎn)領(lǐng)域公開(kāi)質(zhì)量，明確界定政府信息公開(kāi)責(zé)任主體

平臺(tái)網(wǎng)站信息公布數(shù)據(jù)量呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)以及依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量的持續(xù)高位，表明政府信息公開(kāi)的廣度與深度仍有提升空間，政府部門(mén)應(yīng)不斷拓展重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)范圍，進(jìn)一步發(fā)揮門(mén)戶網(wǎng)站信息公開(kāi)第一平臺(tái)作用。申請(qǐng)公開(kāi)中與民眾基本生活需求聯(lián)系越緊密信息需求越大、爭(zhēng)議發(fā)生率越高[14]，這也表明了主動(dòng)公開(kāi)的質(zhì)量將直接與依申請(qǐng)公開(kāi)與行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)量產(chǎn)生較為直接的關(guān)聯(lián)，兩者近4年趨勢(shì)走向均表明我國(guó)政府信息主動(dòng)公開(kāi)仍存在一定問(wèn)題，公開(kāi)力度有待加強(qiáng)。由于公眾對(duì)政府信息公開(kāi)接受度提高，逐漸重視對(duì)政府公開(kāi)信息的開(kāi)發(fā)利用，由政府權(quán)力為導(dǎo)向的主動(dòng)公開(kāi)已無(wú)法滿足社會(huì)需求，迫切需要開(kāi)展更為全面、深入的政府信息公開(kāi)。因此，政府部門(mén)應(yīng)深入推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目、公共資源配置等重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)工作，堅(jiān)持不斷擴(kuò)大主動(dòng)公開(kāi)范圍，進(jìn)一步提高公眾關(guān)切的重點(diǎn)領(lǐng)域政策解讀質(zhì)量，及時(shí)準(zhǔn)確傳遞權(quán)威信息和政策意圖。新的信息技術(shù)環(huán)境下，公眾在關(guān)注政府信息公開(kāi)數(shù)量的同時(shí)更加注重所公開(kāi)信息的質(zhì)量[15]，政府部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變信息公開(kāi)理念，以公眾需求為中心，為公眾提供高質(zhì)量的政府信息服務(wù)，探索政府?dāng)?shù)據(jù)信息開(kāi)放共享的跨部門(mén)、跨界合作機(jī)制，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)布和維護(hù)、數(shù)據(jù)組織和管理、數(shù)據(jù)獲取和利用與政府開(kāi)放共享數(shù)據(jù)庫(kù)之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)[16]。

依申請(qǐng)公開(kāi)中不屬于部門(mén)公開(kāi)范圍現(xiàn)象仍存在并影響依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量、行政復(fù)議與行政訴訟數(shù)量的增加，界定政府信息公開(kāi)責(zé)任主體是政府信息公開(kāi)的前提條件，明確與規(guī)范政府信息公開(kāi)責(zé)任主體及進(jìn)行數(shù)據(jù)確權(quán)，建立詳細(xì)的政府信息公開(kāi)指南，能推動(dòng)政府信息公開(kāi)工作向更加規(guī)范、透明、便民的方向發(fā)展。一方面，由于部分公開(kāi)的政府信息來(lái)源較為復(fù)雜，提供信息方不一定是信息產(chǎn)生方，且受管理主義體制和工具導(dǎo)向的影響，我國(guó)的信息公開(kāi)制度和實(shí)踐呈現(xiàn)出過(guò)于濃厚的保密主導(dǎo)色彩[17]，政府內(nèi)部無(wú)具體依據(jù)判斷部分敏感信息由誰(shuí)提供、由誰(shuí)擔(dān)責(zé)，涉及無(wú)法判斷保密級(jí)別的信息難以推進(jìn)公開(kāi);另一方面，公眾對(duì)政府部門(mén)職能職責(zé)不明確，對(duì)于自己所需的政府信息公開(kāi)內(nèi)容無(wú)法準(zhǔn)確、及時(shí)向有關(guān)部門(mén)獲取。因此，政府部門(mén)應(yīng)通過(guò)形成規(guī)范性文件或法律法規(guī)等手段界定政府信息公開(kāi)責(zé)任主體，通過(guò)數(shù)據(jù)確權(quán)對(duì)相關(guān)政府信息公開(kāi)負(fù)責(zé)部門(mén)建立監(jiān)督機(jī)制，建立詳細(xì)的政府信息公開(kāi)指南，保障政府信息公開(kāi)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。同時(shí)，針對(duì)政府信息公開(kāi)責(zé)任主體的變更，應(yīng)及時(shí)調(diào)整完善相關(guān)配套文件措施，向公眾準(zhǔn)確傳達(dá)相應(yīng)信息。

2.2 適應(yīng)政府信息扁平化傳播趨勢(shì)，著力組建政務(wù)新媒體矩陣體系

隨著新媒體的廣泛應(yīng)用，政府信息公開(kāi)途徑傳播更為迅速與扁平化，產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件處理、輿情引導(dǎo)等新時(shí)代的新任務(wù)，政府部門(mén)應(yīng)盡快適應(yīng)政府信息公開(kāi)傳播特點(diǎn)，對(duì)于公眾所需的政府信息公開(kāi)內(nèi)容，應(yīng)充分結(jié)合實(shí)際情況與公眾的信息獲取特征及接受程度，提供相應(yīng)的公開(kāi)形式[18]。從傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)媒體的公開(kāi)方式轉(zhuǎn)型，對(duì)政府人員信息發(fā)布、政策解讀和回應(yīng)關(guān)切能力提出更高要求，政府部門(mén)新媒體時(shí)代的政府信息傳播能力仍有待加強(qiáng)。面對(duì)新時(shí)代、新形勢(shì)、新任務(wù)，政府部門(mén)需針對(duì)政府信息公開(kāi)方式多元化與網(wǎng)絡(luò)扁平化傳播特點(diǎn)，不斷提高信息公開(kāi)意識(shí)與能力，對(duì)本部門(mén)需進(jìn)行政府信息公開(kāi)的內(nèi)容在搜集、整理、分類基礎(chǔ)上，運(yùn)用可視化方式進(jìn)行多樣化呈現(xiàn)，提升公眾獲取信息便捷度，接受更為廣泛的公眾監(jiān)督。政府部門(mén)加強(qiáng)重大政策性文件解讀能力，準(zhǔn)確運(yùn)用書(shū)面解讀、新聞發(fā)布等方式，及時(shí)準(zhǔn)確向公眾傳遞權(quán)威信息和政策意圖，以不斷提升政府信息公開(kāi)的傳播力、影響力、公信力。

面對(duì)公眾政府信息公開(kāi)接受途徑增加與參與社會(huì)監(jiān)督的意識(shí)不斷提升，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿情變化愈加復(fù)雜，政府部門(mén)應(yīng)逐步構(gòu)建整體協(xié)同、響應(yīng)迅速的政務(wù)新媒體矩陣體系，促進(jìn)與公眾的有效互動(dòng)，及時(shí)回復(fù)公眾關(guān)切的熱點(diǎn)問(wèn)題，提升政府信息公開(kāi)服務(wù)水平。隨著新媒體公開(kāi)方式地出現(xiàn)，微博、微信、客戶端等新媒體已成為與政府網(wǎng)站同等重要的政府信息公開(kāi)渠道，這對(duì)政府部門(mén)積極運(yùn)用信息化平臺(tái)及時(shí)進(jìn)行信息發(fā)布和政策解讀工作，切實(shí)增強(qiáng)傳播力和影響力提出更高要求。國(guó)務(wù)院部門(mén)咨詢服務(wù)類被動(dòng)公開(kāi)方式較少、年均依申請(qǐng)公開(kāi)數(shù)量不斷增加，表明政府部門(mén)在加強(qiáng)信息發(fā)布、政策解讀和回應(yīng)關(guān)切等方面仍有不足，通過(guò)逐步建立政府部門(mén)新媒體日常運(yùn)營(yíng)與反饋機(jī)制，建立完善的輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，政府部門(mén)可及時(shí)掌握輿情走勢(shì)，快速進(jìn)行應(yīng)急管理輿情監(jiān)測(cè)分析，為政府科學(xué)決策提供有效支撐。政府部門(mén)通過(guò)組建新媒體矩陣，能提高政府信息公開(kāi)水平反應(yīng)能力，保障回應(yīng)的及時(shí)性和有效性，不斷增強(qiáng)新媒體平臺(tái)宣傳實(shí)效，促進(jìn)了新媒體與傳統(tǒng)新聞宣傳的協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，保證公開(kāi)政府信息的主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確，僅通過(guò)政府部門(mén)自身發(fā)布相關(guān)信息仍不足夠，仍需鼓勵(lì)公眾主動(dòng)參與到政府信息公開(kāi)工作中，利用政務(wù)新媒體矩陣快速獲取公眾政府信息公開(kāi)的反饋，提高政府決策的科學(xué)性、民主性。

2.3 完善政府信息公開(kāi)法律法規(guī)，建立矛盾糾紛多元化解機(jī)制面對(duì)近年來(lái)愈加嚴(yán)峻的依申請(qǐng)公開(kāi)與行政復(fù)議、行政訴訟形勢(shì)，政府應(yīng)規(guī)范政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)與業(yè)務(wù)流程，進(jìn)一步提升政府透明度。政府信息公開(kāi)法律法規(guī)目前不夠完善，關(guān)于行政復(fù)議有立法加以規(guī)范，但缺乏對(duì)規(guī)范性文件的規(guī)定[19]，且依申請(qǐng)公開(kāi)程序的過(guò)于簡(jiǎn)略、權(quán)利義務(wù)邊界的過(guò)于模糊[20]。較多公開(kāi)內(nèi)容都未有具體規(guī)范供各政府信息公開(kāi)部門(mén)參考，導(dǎo)致政府部門(mén)無(wú)法對(duì)從事政府信息公開(kāi)工作人員開(kāi)展統(tǒng)一培訓(xùn)，無(wú)法全面掌握公開(kāi)的法律法規(guī)、業(yè)務(wù)流程及公開(kāi)內(nèi)容范圍。因此，一方面政府部門(mén)應(yīng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為，明確政府機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)職責(zé)與信息公開(kāi)的例外事項(xiàng)，對(duì)公眾申請(qǐng)較多的可公開(kāi)政府信息，應(yīng)靈活調(diào)整主動(dòng)公開(kāi)范圍，以節(jié)約行政成本，提高工作效率;另一方面政府部門(mén)應(yīng)規(guī)范申請(qǐng)人行為，通過(guò)各類方式規(guī)制申請(qǐng)權(quán)濫用情況[21]，避免將公共性政府信息只向個(gè)別申請(qǐng)人公開(kāi)，以減少對(duì)同一政府信息的一再申請(qǐng)。通過(guò)進(jìn)一步完善申請(qǐng)受理、審查、辦理、答復(fù)各環(huán)節(jié)工作流程，合理設(shè)置工作程序，更好地保障申請(qǐng)人合法權(quán)益，提升依申請(qǐng)公開(kāi)公眾滿意度。

依申請(qǐng)公開(kāi)與行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)量持續(xù)走高，政府信息公開(kāi)公眾滿意度有待提高，政府部門(mén)需建立有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制，不斷加強(qiáng)政府信息公開(kāi)救濟(jì)渠道宣傳。我國(guó)社會(huì)利益格局進(jìn)入深入調(diào)整時(shí)期，基層社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出主體多元化、訴求復(fù)雜化、類型多樣化等特點(diǎn)，政府部門(mén)的行政復(fù)議與行政訴訟壓力愈加增大，單一的矛盾糾紛解決途徑已經(jīng)無(wú)法滿足基層社會(huì)糾紛解決的需要[22]，且政府部門(mén)缺乏對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟有關(guān)程序的宣傳解讀，法律普及也不夠完善，需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)宣傳。政府部門(mén)應(yīng)構(gòu)建社會(huì)協(xié)同、公眾參與的矛盾糾紛多元化解機(jī)制，以訴訟為核心，以非訴訟方式為補(bǔ)充的相互配合，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政、教育等多種手段進(jìn)行相互銜接[23]，集聚合力通力打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。面對(duì)政府信息公開(kāi)糾紛的不同階段建立針對(duì)性調(diào)解機(jī)制，推動(dòng)行政調(diào)解、人民調(diào)解與司法調(diào)解有效銜接，提高政府信息公開(kāi)糾紛解決效率，著力在源頭解決矛盾，滿足公眾政府信息公開(kāi)的多元化解紛需求。同時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)與行政復(fù)議、行政訴訟的受理?xiàng)l件、受理范圍、辦理程序、申請(qǐng)期等宣傳，使得公眾更為明確使用司法救濟(jì)渠道信息，以保障自身的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

3 研究展望

隨著數(shù)量和規(guī)模的提高擴(kuò)大，政府信息公開(kāi)年報(bào)包含的數(shù)據(jù)與文本內(nèi)容對(duì)于明確政府信息公開(kāi)態(tài)勢(shì)、為政府部門(mén)提供決策支持等具有重大價(jià)值。基于政府信息公開(kāi)年報(bào)中提取出的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)異常數(shù)據(jù)處理后使得結(jié)果更具科學(xué)性與準(zhǔn)確性，同時(shí)，針對(duì)政府信息公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行文本分析，可更有效地描述近10年我國(guó)政府信息公開(kāi)態(tài)勢(shì)，據(jù)此提出的調(diào)控策略更具代表性。本文主要基于國(guó)務(wù)院部門(mén)政府信息公開(kāi)年報(bào)中結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析與政府信息公開(kāi)內(nèi)容的文本分析，存在一定的局限性，未來(lái)還可從擴(kuò)大政府信息公開(kāi)年報(bào)范圍、增加數(shù)據(jù)參考資料等方法進(jìn)一步完善研究。

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