基于循證決策的開放數據政策制定體系構建

劉瑞 馬海群

摘 要：[目的/意義]開放數據政策的循證制定是將正確有效的證據置于政策制定和實施的中心環節，從而使得政策的制定更科學合理，更有利于數據的開放。[方法/過程]本文簡述了開放數據相關政策的發展，對比當前開放數據政策制定問題與循證制定的優勢，并闡述了循證制定政策的理論與實踐發展以及開放數據政策循證制定的必要性，最后構建循證制定開放數據政策的體系。[結果/結論]從循證制定政策的目標、主體、內容等方面構建了開放數據政策循證制定的體系，以期對開放數據政策的制定提供參考。

關鍵詞：循證決策;開放數據;政策制定

Abstract：[Purpose/Significance]Evidence-based formulation of open data policy is to place correct and effective evidence in the central link of policy formulation and implementation，so as to make policy formulation more scientific and reasonable and more conducive to data opening.[Method/Process]This paper briefly described the development of policies related to open data，compared the current issues of open data policy formulation and the advantages of evidence-based formulation，expounded the theoretical and practical development of evidence-based formulation policies and the necessity of evidence-based formulation of open data policies，and finally constructed a system of evidence-based formulation of open data policies.[Results/Conclusion]From the objective，subject，content and other aspects of evidence-based policy formulation，the open data policy formulation system was constructed，in order to provide reference for the formulation of open data policy.

Key words：evidence-based decision making;open data;policy making

在公共政策領域，有關政策制定的研究一直都有熱度，隨著政策科學的演進，近年循證決策的觀念逐漸融入其中，有了更多的應用。“循證”的政策制定理念是貫穿過去20年社會科學的一個話題，各國都試圖使有效的證據輔助政策的制定，從而促進決策的科學化和理性化。循證（基于證據）起源于醫學領域，是尋找和評估與特定臨床癥狀相關的證據，后來將這種證據應用到治療上，強調利用現有的最佳證據來制定診治方案或展開實踐活動[1]。教育、科技、衛生等各個領域都在嘗試借鑒證據來擴展研究、增進研究的創新與意義，在數據政策領域亦是如此，也試圖在循證決策基礎上進行研究，尤其是開放數據政策。開放數據跟公眾的生活息息相關，開放數據的發展更需要科學的開放數據政策的引導，而循證制定政策能幫助人們對政策進行更有效的決策。本文在數據開放政策循證制定的必要性與優勢上進行論述，并試圖在此基礎上構建一個基于循證決策的開放數據政策制定體系。

1 開放數據相關政策發展

在大數據時代，數據開放共享已成為了社會公眾需求必不可少的一部分，人們的生活觀念、生活方式也隨之發生了很大的變化，充分體驗著足不出戶也能盡知天下事的便捷。美國在2001年頒布了《情報自由法》《陽光下的政府法》《電子信息自由法》等。2004年5月1日，上海頒布了《上海市政府信息公開規定》，2007年國務院印發了《中華人民共和國政府信息公開條例》，其中規定了政府信息公開的范圍、方式、程序以及監察監管等內容。我國政府非常重視數據開放工作，近年學界對于數據開放、信息公開的相關研究也越來越多，而且各個領域、各級政府也制定了相關的政策，包括《促進大數據發展行動綱要》《信息產業發展指南》等，還有政府、機構等信息公開的指導文件，如天文臺、地理研究所、知識產權局等，如表1所示。

2017年8月，在發改委發布的《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃的通知》中提出，堅持開放思想、加強機制轉變，建設大平臺共享新設施，形成政務公開、數據開放、社會參與的常態化機制，結合國家公共數據開放平臺，實現以政府投資建設為主向政府與社會雙投資的機制轉變。2019年5月15日，國務院公布修訂后的《政府信息公開條例》，修訂后的條例圍繞擴大主動公開的范圍和深度、明確政府信息公開與否的界限、完善依申請公開的程序規定展開。

2 循證制定政策的發展

循證政策起源于20世紀90年代的英國醫學領域，而且也是英國首次提出了循證政策制定。1997年，布萊爾政府在其“建設現代化政府”宣言中首次提出“基于證據”的政策制定理念[1]。如何提高政策制定質量是當前各國政府所關注的焦點問題，很多國家都在嘗試循證制定的方式來提高政策質量。美國政府提出了“基于證據的決策系統”并主張發展科學政策學。澳大利亞也在2008年提出，堅持基于證據的政策決策過程是政府公共服務的第三要素，指出基于證據的決策是政策創新與建設創新型政府的核心[2]。我國的政策循證制定發展還處于初級階段，研究成果不多，國內循證制定的相關研究主要分布在醫藥、公共衛生、教育等領域政策的循證制定研究，其它相關研究則是關于循證制定的內涵、進展與英國的經驗借鑒方面。

2.1 循證制定政策的理論發展

Denise M Rousseau[3]通過描述科學證據為組織循證決策提供信息，并指明如何使用去偏執的組織決策和適當的決策過程制定、提高決策質量。此外，他還提出了3個關鍵思想：組織決定與個人相似但又不同，以引入新偏見的方式可以彌補這些誤差;6種基于證據的實踐可以抵消人類判斷的局限性和組織決策中的偏見，有助于消除偏差決策;這些消除偏見的做法支持了管理組織可以掌握的3個良好的決策過程。李幼平等[4]研究了如何應用現有的正確有效的研究證據，并結合實際情況與民眾需求，制定出合理可行的政策。姚清晨等[5]闡述了循證理念的發展、實際應用與基本要素構成，并提出了政策循證制定的體系結構、運行方式與建議。

2.2 循證制定政策的實踐發展

Jefferies D等[6]以護理文件為案例，研究了讓臨床醫生參與基于證據的醫藥政策制定，建立循證實踐原則的框架，讓臨床醫生通過教育計劃和一系列活動來發揮他們的技能，以辨別研究證據和其他文獻如何為政策制定提供信息，構成了全區護理和助產文件政策的基礎。Hunter D J[7]探討了

公共衛生政策循證的研究，提出循證制定的問題在于證據本身的性質以及它解決問題的復雜性程度，主張研究更適合決策者和研究者的需求，再商定方法評估數據分析的結果，進而制定政策和實踐。張耀坤等[8]將循證決策的理念與方法引入到開放獲取政策的制定中，通過對開放獲取相關的證據進行收集、分級與分類，得出循證的開放獲取政策制定模型框架。張正嚴等[9]研究了科技政策的循證制定過程，并分析了循證的政策制定模式對我國政策制定的啟示，認為當下我國的科技政策制定需要依靠決策者的“證據意識”與普遍的“知證文化”。張琦[10]探討了循證決策中證據的內涵意義及對政策的影響，再結合循證政策研究的方法薈萃分析研究教育政策的制定。

3 當前開放數據政策制定中的問題與循證制定的優勢

開放數據政策是公共政策中的一種，開放數據是指開放政務部門、公共服務機構、市政企事業單位的治理服務與高校研究機構學術研究中發生的具有基礎性、公共性、經濟性的數據。

3.1 開放數據政策制定的問題

在制定開放數據政策時，政府旨在刺激和指導數據的發布并從其使用中獲得便利。目前，各級政府、公共機構以及很多領域都有開放數據政策。開放數據就是免費和完全訪問研究數據，其有利于科學、公共政策和社會的發展。

當前處于開放數據發展的初期，目前的開放數據政策的制定方式不夠民主，政策的方向只能跟從于政府的引導，政府擁有絕對的主導權，政府及行政部門更傾向于通過政策制定的參與途徑來展現其權威和地位;其次，政府透明度很有局限，開放的數據是最低的標準，政府信息資源的封閉性還是比較嚴重，信息不夠公開;問責制初期的實踐有局限，以及缺乏科學的政策對話，受背景環境影響大，而且主觀性大。

3.2 開放數據循證制定的優勢與必要性

開放數據不僅是數據的開放，也是過程的開放，即數據的來源、獲取和處理分析等一系列數據操作方式也應透明與公開[11]，開放數據的進步需要平臺支撐和政策的引導，而開放數據政策的循證制定可以達成內容上的公開以及促進過程上的公開，并引導數據開放平臺更好的發展。

3.2.1 開放數據政策循證制定的優勢

循證制定政策被認為是通過將最佳可用證據置于政策制定和實施的核心，能有效幫助人們對計劃和項目做出明智合理的決策。目前的開放數據政策制定方式不夠民主性、開放性，比較保守，開放數據政策的制定可以通過與其他群體的合作來改進，如公眾、行業協會、智庫、網絡、專家、利益集團等的參與形成循證制定的模式。循證的開放數據政策能確保政府數據的長期透明度，從而有助于公民獲得所關心的政府數據，這被認為是一種民主原則的體現、更客觀，受背景環境影響小;此外，也會增加參與、互動、自我賦權和社會包容的數據用戶，而且和數據提供者一樣刺激經濟增長，實現許多數據相關的優勢。

3.2.2 開放數據政策循證制定的必要性

近年來，國外對政策的制定研究更傾向于循證制定，循證制定在我國政策科學領域取得了一定的進展，在醫藥、護理、衛生、教育、偵查、科技、地理等很多領域都有了相關研究。數據領域也逐步開始了關于循證決策的研究，尤其是在現在發展的開放數據領域，循證制定實現了開放數據政策制定過程的透明、準確，提高政策制定內容的科學民主，是政策制定過程與方法上的創新;提高開放數據政策的實踐意義，通過政策制定主體角色的變化促進政策的高效性，有助于實現多方利益的均衡。

4 開放數據政策循證制定體系的構建

開放數據政策的循證制定是傳統制定基礎上的彌補，是一種提高決策質量的舉措，制定周期在傳統的議程設置、政策方案選擇、政策實施、政策評估4個階段中增加了兩個證據環節：在方案選擇前的證據選擇以及政策實施之后的證據收集。開放數據政策的循證制定體系涉及開放數據平臺、資源配置、公眾需求、經濟環境、法律支撐，任務類型、開放水平，參與機構等的規劃與設置;包含政策的目的、主體、內容3部分。

4.1 開放數據政策循證制定的主體及主體間關系

政策制定主體是指參與政策制定的全過程，對政策有直接或間接的決定作用的組織或個人[12]。政策制定主體具有引導公眾思想、規范社會成員行為、協調各方利益、配置社會資源、整合政策體系內部的作用。開放數據政策循證制定過程同樣涉及到政策制定者、政策研究者、政策管理者和政策實施對象4個方面，只是這4個方面所扮演的中心角色隨之發生了變化[13]，如圖1所示。

傳統的政策制定是以政策制定者為核心，政策制定者包括立法機關、行政機關、司法機關、執政黨，政策實施對象幾乎不參與，而在循證的開放數據政策制定中，以政策研究者為核心。政策研究者作為證據的提供者，主要任務就是生產、收集、整理相關證據，將研究證據與來自政策實施對象的需求與反饋提供給政策管理者，最后經過審核與評判交給證據的使用者，即政策制定者。其中政策研究者與政策管理者、政策實施對象之間證據的流通均為雙向，既作為證據提供方，又是證據的接收方。政策的制定周期有4個階段，包括議程設置、政策方案選擇、政策實施、政策評估。但是，在循證制定政策中，此原則主要體現在政策過程的議程設置、政策方案選擇、政策評估與調整3個環節[14]。

4.2 開放數據政策循證制定的目標

決策科學化是我國政策制定的目標，目標的確立影響著政策方案的設計與選擇，循證制定的目標就是結合不同政策環境，應用最佳研究證據追求政策的高質量、科學化。確定準確的目標有利于開放數據政策的制定，從而引導數據更高效的開放。開放數據政策強調不同的目標，如歐洲委員會強調使用開放政府數據所帶來的直接和間接經濟收益;奧巴馬政府則專注于增加政府透明度，提高公眾的參與和協作，提高政府服務質量;我國的開放數據政策強調數據的利用與建設等。這些差異可能表明，開放數據政策以不同方式刺激開放數據的提供和使用，同時提供相互學習的機會，但很少注意建立系統和有組織的開放數據政策體系和提供開放數據策略的指南。這種舉措有助于開發新的開放數據政策和改進現有的開放數據政策，如政務公開平臺的建設已經普及到了縣市級，包含人事、財務、資產等門類的數據，對自然資源、日常工作各個方面的數據都進行了開放。對政務開放平臺的工作進行相關指標的量化測度、數據開放服務的定性描述，就可以作為開放數據政策循證制定目標的支撐。因此，開放數據政策循證制定的目標不僅有開放數據政策本身的目標，還包含支持這種目標的證據來源。循證制定還重點關注政策的影響，刺激開放數據的開發與使用，并考慮創建一種在日常工作流程中公布數據的文化的必要性。

4.3 開放數據政策循證制定體系的內容

循證的開放數據政策制定是在穩定的社會政治環境、開放數據文化中進行的一種數據循環的制定方法與過程;是利益相關者、制定者、研究者、企業主多方參與為政策制定提供數據的方式。開放數據政策循證制定體系的內容包含開放數據的開放標準、評估指標、影響價值三方面，如圖2所示。

開放標準具體指開放數據的特點以及政策特點，如開放數據政策的策略和原則、政策措施和手段、數據的呈現方式、開放數據的形式、數據開放的深度與廣度、技術標準與開放數據格式、元數據規定，開放標準就是數據開放的方法方式與方向的規劃;評估指標是便于證據的準備、收集、選擇，其包含各個階段的數據準備與處理、促進數據開放與數據再利用的激勵、數據提供方與應用方的關系結構、數據的使用結果反饋與分析，開放數據政策的評估指標指出了開放數據政策的驅動因素與數據的使用效果，這可以通過檢查開放數據策略的預期效果來達成;開放數據政策制定的影響價值要注意觀察開放數據政策實施后的影響反饋和價值判斷，包含數據質量、數據許可、開放數據的用法、開放數據的積極影響與消極影響等，開放數據政策是否創造公共價值以及解決了社會問題。

5 結 語

開放數據政策的制定方式影響著數據開放的質量、水平，涉及解決社會問題的過程，加快數據資源對社會機構和個人開放的進程，使得社會公眾能更好的開發利用數據資源，對于促進經濟發展、社會發展與創新創業有著很大的影響。開放數據政策的目的是為了在社會上產生這些影響，不僅開放的數據具有這些作用，制定的開放數據政策也是促進這種影響的催化劑。開放數據政策的循證制定不僅僅關注書面文件所定義的意圖，而且也關注制定開放數據政策的過程及其實現方式來創造實際影響力。循證制定是建立在現有政策存在的問題與不足之上，更有事實依據，也是一種需求導向的制定方式。本文在當前政策制定存在的問題及循證制定的優勢上提出了開放數據政策循證制定的體系，以期對后續研究有所參考。

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（責任編輯：郭沫含）