我國經濟向零碳排放轉型的基本思路

[摘要] 隨著經濟轉向高質量發展階段，我國能源消費在發展低碳經濟的基礎上必須邁向零碳排放的目標。但工業化和城鎮化發展形成的粗放型和高碳型經濟增長模式，能源核心技術尚未突破，以及統一碳交易市場亟待完善等因素，限制了實現零碳排放進程。從國際上看，歐盟在發展低碳經濟上形成了 一系列有效的市場和產業政策措施，對我國的能源政策、財政政策和統一碳市場的建立有重要啟示。當前，我國應樹立新時代能源觀，在優化產業布局、實現經濟結構轉型、完善市場化機制的條件下，推進技術創新，建立高效統一碳市場，細化財政稅收政策。

[關鍵詞] 零碳排放 ? 能源轉型 ? 歐盟低碳 ? 財稅政策

[中圖分類號] F424 ? [文獻標識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2020）04-0107-06

[作者簡介] 王宏利，中國財政科學研究院，研究員，博士，研究方向：財政理論與政策。

引 言

黨的十九大報告提出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，要建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，推進綠色發展”。

為應對氣候變化，不少經濟體開展低碳化變革，力圖轉向綠色低碳的經濟社會發展方式，走向可持續發展道路，以實現經濟社會發展與資源環境承載能力相協調。在此背景下的能源變革和零碳經濟轉型，對各國的可持續發展來說尤為重要。

一、我國能源消費現狀

（一）能源的消費彈性隨GDP增速放緩顯著下降

2005—2013年，我國GDP年均增速為10.2%，能源消費年均增長6%，能源消費彈性系數0.59，二氧化碳排放年均增長率為5.4%，單位能耗的二氧化碳年均排放量下降率為0.57%;2014—2018年，我國GDP年均增速下降至6.9%，能源消費年增長率大幅下降至2.2%，能源消費彈性系數下降為0.32，二氧化碳排放年均增長率也大幅下降至0.8%，單位能耗的二氧化碳年均排放量下降率提升至1.41%。值得注意的是，能源總消費需求增速雖然有所放緩，但新能源和可再生能源的需求仍然以年均10%左右的增幅快速上漲。截至2018年底，單位GDP的二氧化碳排放量較2005年下降了48%，已提前完成我國承諾的下降40%～45%的自主減排目標。

（二）煤炭消費波動下行

2011—2017年，我國GDP累計增長52.1%，而同期煤炭消費下降了9%，煤炭消費已經到達峰值并出現長期下降趨勢。2020—2030年，預計我國建設規模將依次進入高穩期和收縮期，對鋼鐵、建材及其他終端消費煤炭需求將波動下行。與此同時，為保證用電量平穩增長，非化石能源對煤炭的替代率將會逐步上升，煤電耗煤量也會平緩下降。集中供熱耗煤量預計短期內不會出現明顯下降，新型煤化工的用煤量較快增長。總體來看，煤炭消費將會小幅下降。

（三）石油消費進入平臺期，天然氣發揮過渡作用

目前我國石油消費規模已達6.5億噸，對外依存度接近70%。在能源清潔、低碳、安全、高效轉型和經濟高質量發展的驅動下，尤其是電動汽車高速發展背景下，我國石油消費總量預計于2025年達峰，峰值7.2億噸。之后將在較長時間內維持在7.2億噸左右的平臺期，預計將于2050年下降到6.5億噸左右。

2018年我國天然氣絕對消費量2729億立方米，同比增幅17.3%，增長超過400億立方米，是我國天然氣利用史上年度增長最大的一年。但目前來看，天然氣在我國一次能源消費中僅占7%，同全球平均23%的比重還有較大差距。在新能源和可再生能源技術取得巨大突破之前，天然氣作為低碳能源的代表，將是我國實現化石能源向新能源過渡，以及實現能源結構低碳轉型最現實的橋梁。

（四）新興能源長期利好

在今后相當長時期內，我國單位GDP能耗量年下降率將維持在3%～5%的水平，加上新能源和可再生能源的持續快速發展和成本下降，將長期利好零碳目標的實現。當前，我國水電、風電、太陽能發電規模均為世界第一，年新增投資和新增容量及產業化規模也是世界領先。到2030年，水電、風電、太陽能發電裝機規模都將達到約5億千瓦，非化石能源在一次能源消費中比重有望達到25%左右，超過20%的自主貢獻目標。

二、我國實現零碳轉型面臨的挑戰

當前，我國實現零碳轉型仍然面臨來自增長方式與產業結構調整、能源利用與低碳技術創新、政策引導與法律法規約束、零碳觀念與生活方式融合等多重挑戰。

（一）技術進步尚未抵消資源消耗的擴張，經濟增長與碳排放尚未脫鉤

改革開放以來，我國工業化和城鎮化的飛速發展，是以一定程度的資源和環境的犧牲為代價的。隨著我國進入工業化后期和城鎮化中后期，經濟增長方式應該由傳統的依靠要素和投資驅動的粗放型，轉向依靠創新驅動的集約型。但工業生產壓力與轉型的矛盾、城市發展的生態格局和污染排放，以及技術進步困難重重，使得經濟增長在相當程度上仍依賴于傳統的粗放型模式，加上早期工業化進程中累積的環境與能源問題尚未完全解決，加重了實現零碳轉型的難度。

長期來看，我國能源需求將繼續維持低速增長態勢，并沒有能耗大幅反彈的需求空間。但值得注意的是，近兩年部分地方的能源消費和二氧化碳排放出現小幅反彈，原因在于經濟增速下行壓力凸顯，基礎設施建設適當擴張，以及現代煤化工項目的布局和建設。今后幾年能源消耗和二氧化碳排放雖然不再可能出現2013年前高速增長的局面，但也可能呈現緩慢增長趨勢，由此也可把握當前能源結構調整的方向，真正實現經濟綠色低碳轉型。

（二）產業供給結構與需求結構的不均衡累積形成能源高消費

改革開放以來，我國的能源消費和二氧化碳排放長時間呈現高速增長態勢，與此同時，我國的產業結構也經歷了由依靠第二產業逐漸向依靠第三產業轉移，其發展方向符合一般規律。在過去粗放式產業結構下，長期形成能源高消費慣性，三大產業結構調整對節能減排的貢獻不及技術進步，工業機構內部行業結構和產品結構的調整優化在一定程度上降低了能源需求，服務業等第三產業仍未有明顯的替代和帶動作用。

我國經濟增長呈現出高投資、低消費特點，需求結構的優化還有較大空間。經濟發展從需求結構上來看，國內全社會固定投資中有一半以上來自于制造業和房地產業，因此與之相關聯的上下游行業中出現能源消費的較快增長;當前我國出口貿易仍然以加工貿易為主，其主要依靠產品和資源的投入，必然消耗大量能源并造成碳排放，改善外需結構仍要依靠創新知識驅動的生產模式。

（三）城鎮化擴張過程中形成粗放型和高碳型的城鎮模式

我國城鎮化過去幾十年呈高速擴張的趨勢，但速度和質量并不匹配，城鄉居民的生產生活方式、生活理念和生態需求并沒有得到高質量的滿足，伴隨區域發展的不均衡，城鎮化水平相對滯后于工業化發展。城市規模的擴大帶來鋼筋、水泥等高能耗產品的消費，并產生巨量的建筑垃圾，使城鎮化發展演化成必然的高碳模式。城市基礎設施、公共資源在規劃上與城鎮空間格局不匹配，在一定程度上加劇城市交通擁堵，進而加大城市交通體系和交通排放壓力。城市規劃脫離實際，規劃決策缺乏科學依據，造成建筑存量大且老舊建筑缺乏維護，導致城市建筑壽命較短，在反復的拆除和重建中，造成資源的浪費，也增加了城市的碳排放。

（四）碳交易市場處于初啟階段，各項要素不足以支撐市場機制的高效運轉

為實現經濟社會發展方式的轉型，我國積極探索和實踐低碳模式，但在部分具體的政策和實施細則上與企業發展存在一定矛盾。如有的省區于2014年正式啟動碳排放權交易，啟動至今交易配額的分配仍然存在一定的問題。企業對于碳排放權存在一定認識和執行上的偏差，希望獲得更多的配額，以保證企業在正常增速發展的同時能夠有所結余，而不需要花費額外的成本來購買配額，這種理念顯然與政府推行碳排放權交易的初衷有所背離。

當前，我國積極推進構建中國特色的全國統一碳市場，這是用市場力量代替行政管制來實現零碳排放的重要舉措。其中，二級市場的運行是碳交易體系建設的核心。二級市場要在優化資源配置、化解體系風險、開展金融創新、形成激勵機制、糾偏政策措施、實現信息公開和增強國際定價等方面發揮重大作用。由于全國碳市場建設的復雜性和艱巨性，當前的制度體系尤其是配套管理細則、基礎設施建設、數據信息核查以及技術保障均有待完善。

由于碳交易市場的總量設定和配額分配制度的不完善和不均衡，加上覆蓋率不足及行業多元化程度不夠，國內尚未實現足夠的碳交易市場人才儲備，目前市場交易的總量和活躍度明顯處于低位，市場交易要素的不完善導致市場整體運轉的低效率。

三、零碳轉型基本思路

實現零碳排放的目標和能源的高質量發展，關鍵在于“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，推進綠色發展”① 。清潔低碳是指能源的全生命周期都是低污染的，能源系統的碳排放要保持在較低水平并持續下降，直至實現碳中和。經濟高效是指能源的價格具有國際競爭性，能源供給和需求的各環節都能充分利用現代科技和管理成果。安全可靠是指能源保障的穩定和供應的多樣化，并且能源系統有足夠的靈活適應調節能力。

長期以來，我國包括煤炭、石油、天然氣、可再生能源和核能在內的能源系統在不斷發展，但由于各能源分系統相互獨立，這一個個相對獨立的系統未能協調發展，長期以來形成“能源豎井”，產生了一些局部矛盾，最終導致系統整體效率偏低、能源利用效率低的局面，成為能源結構調整的壁壘。

受限于我國“富煤少油少汽”的資源稟賦特點，以及經濟保持穩定可持續發展的需求，我國當前零碳轉型的基本方向在于，在我國現有的化石能源與非化石能源之間形成優勢互補、協調高效的能源體系，在對化石能源進行清潔化利用的同時，依靠科技發展的巨大空間發展非化石能源，實現能源供給與需求的整體性優勢。

隨著能源核心技術取得重要突破，化石能源的清潔高效利用，以及非化石能源的成本迅速下降，能源系統可以實現清潔低碳和安全高效的統一，從而增強能源的協調性和平衡性。另外，隨著經濟發展進入高質量發展階段，傳統增長動能下的高耗能行業逐漸實現轉型升級或逐漸減退，高新高端產業和服務業以其靠需求帶動升級和低耗能的特點成為新的增長動能，從而轉變依靠資源消耗推動經濟增長的傳統模式。換句話說，經濟結構的優化，也反向帶動了能源結構向更清潔、更有效率的方向轉變。

四、歐盟實現低碳發展的

主要做法及對中國的啟示

（一）主要做法

歐盟為實現低碳經濟可持續發展的目標，形成了一整套包括市場、財政金融、標準協議等工具在內的低碳產業政策和措施。

1. 適時制定合適的能源政策

歐盟在實現能源轉型、發展低碳經濟中的不同時期推行不同的發展戰略和政策措施。一是適時制定適合當下發展的政策措施。從政策的角度規范和指導再生能源領域的發展，從而實現可再生能源的發展規模和速度。二是進一步推動可再生資源的使用范圍。歐盟在歐洲范圍內發展風電、太陽能發電、生物能等清潔能源的使用規模，并不斷優化電能傳輸網絡、提高核能安全性等低碳能源技術，使得可再生能源發展在歐盟能源政策中發揮了主體作用。三是優化能源使用效率。在不同領域中提升能源效率，尤其是在交通運輸、工業發展等高耗能領域，不斷優化能源使用，并進一步降低對環境造成的污染，實現低碳清潔能源的發展目標。

2. 對低碳經濟發展予以配套資金支持

合理地制定和使用財政政策工具，是歐盟發展低碳經濟的主要推動力量。一是保障政府財政投入。在低碳產業和低碳能源的發展初期，歐盟給予足夠的財政資金支持，幫扶低碳產業實現平穩有效過渡。二是加強政府采購。歐盟的政府采購作為重要的政策工具在發展低碳產業領域扮演了重要的角色，對于低碳產業的中期發展有著重要的意義。政府采購加強低碳產業創新發展的動力，給低碳產業帶來發展所需的非補貼性的資金支持，也加速了低碳產業產品市場化的進程。三是財政補貼力度較大。歐盟財政補貼的覆蓋范圍涉及領域廣，在新能源、可再生能源、節能技術研發等環節給予不同的財政補貼。

3. 充分發揮市場機制的引導作用

歐盟積極實踐和推動碳排放交易市場的建設，將碳排放限額交易體系作為重要的市場激勵手段。從市場機制的建設方面，碳交易市場總量大且覆蓋體系完善，對于排放交易沒有覆蓋到的建筑領域和公共交通部門，也制定了具體的限制碳排放政策。同時，歐盟也對碳排放制定了嚴格的行業標準，針對汽車的碳排放、建筑節能方面建立了統一嚴格的標準。

（二）相關啟示

1. 能源政策層面

首先，不斷深化能源消費和供給變革。在能源消費和供給方面，要在中國特色社會主義市場經濟框架下，堅持以市場經濟為主導，合理控制和約束能源的使用，杜絕不合理的能源消耗;完成清潔能源替代傳統能源的過渡，如太陽能、風能等可再生能源轉化替代石油煤炭等傳統不可再生的化石能源，將直接消耗的能源轉化為清潔程度較高的電能，并加大其他非主要能源的利用效率，諸如提高海底液態甲烷、頁巖氣的合理開采利用技術，減輕傳統資源過度消耗的壓力。

其次，加強同清潔技術發達國家的合作，低碳產業同其他先進技術結合。合理引進發達國家的清潔技術，帶動國內相關產業的整體發展，促進清潔技術研發上下游行業的革新。結合國外先進技術，強化國內綠色產業的創新發展。合理利用國內能源環境相關領域的先進科學技術，將高新技術與能源產業合為一體互相補充，革新以往的產業組織形式和體制，優化低碳產業的資源配置，提高發展規模和效率。

2. 財政政策層面

一是發揮財政政策的引導作用。加強對新能源的資金補貼，針對新型能源產業和產品給予及時的支持。財政補貼要覆蓋低碳新能源的產業上下游，如對地熱能、氫能、充電網絡等新能源技術的資金支持。不拘泥于單純的資金支持，在政策上要給予利好政策，創新政策的制定模式，結合當下先進的大數據、云計算等技術，針對性地制定相關政策。

二是合理制定并優化稅收政策。國內對于低碳行業稅收政策的使用較為簡單，沒有發揮出稅收作為政策工具的作用。暴露的問題多是忽視低碳領域的消費環節，相關稅收政策沒有充分發揮推進低碳產業發展的激勵作用，也缺乏對傳統高耗能消費環節的抑制。目前可嘗試征收傳統高耗產業的碳稅，有針對性地確定不同類目的稅額，維護不同能源產品間的稅負公平，從而促進低碳產業的發展，實現減少溫室氣體排放的最終目的。進一步落實“放管服”改革，對取得相應經營資質并經主管部門審核合格的新能源企業，可視情況免予相關許可。

三是強化財稅政策實施全過程的監督，及時糾正政策目標偏差。避免只重視事后監督，應轉變到財稅政策全過程的監督，通過財稅政策的事中監督，保障零碳經濟中各事項在預定軌道中正常運行，及時糾正財政資金的運行執行政策中的偏差。

3. 金融政策及市場機制層面

通過金融手段進行支持。金融政策要加強對新能源產業的優惠貸款和債券扶持，但前提是建立綠色信貸，杜絕盲目的貸款支持，防止不良貸款的產生，貸款的審批可向新能源研發領域傾斜。規范低碳產業上下游貸款并遏制高耗能高污染行業的貸款。

加強低碳清潔目標下清潔指數的監測。進一步建立并強化“雙控”機制，實現單位GDP能源強度和二氧化碳強度下降指標以及能源消費總量和二氧化碳排放總量控制，形成集投資補貼、稅收優惠、貸款優惠和債券于一體的政策組合，完善全國統一碳排放交易市場。

五、推進我國零碳轉型的路徑

（一）樹立新時代能源觀，提升零碳轉型與發展意識

應以低碳清潔技術帶來可持續發展為原則，在零碳領域提升政府、企業、非政府組織與社會公眾的能力與意識。強化零碳轉型下的人才培養和機構建設，為低碳技術的發展積蓄力量，增強技術創新能力，加強政府的監管與協調能力，與政府機構改革一起，開展地方環境管理部門對零碳社會發展與零碳城市建設的宣傳和管理能力建設。把政策實踐、技術創新與思想意識的建設結合起來，形成一套實現零碳轉型的良性機制。

（二）科學推進零碳目標下的產業布局和城鎮化發展

一是強調低碳產業的技術創新，實現清潔能源發展的平穩有序;二是有規劃地建設新能源基地，形成一批“綠色制造”的產業示范園區、工廠和企業，盡快研究出臺合理的發展規劃，如建立健全配套的電網工程，實現清潔能源的合理布局與電網建設同步發展等;三是加強政府的調控機制，有序制定發展生物質能、風能、太陽能等清潔能源的發展規劃，避免清潔能源盲目發展和無序發展，保障清潔能源科學有序發展;四是結合當地實際情況，制定適合清潔能源資源充沛的偏遠貧困地區的政策措施，有序實施計劃開發和工程建設，在保障環境的前提下發展低碳產業，并利用低碳產業與清潔能源實現脫貧致富，將資源優勢和生態優勢轉化為經濟優勢，將建成的偏遠貧困地區率先發展成清潔能源示范區。

（三）優化細化財政稅收政策

在補貼和征稅“兩手抓”的基礎上，進一步細化目標和手段。從調整要素比價的角度出發，在總體不增加企業稅負水平的前提下，對要素使用的征稅進行結構性調整。如對稀缺環境質量破壞和能源資源使用增加征稅，對尚且充裕的勞動力就業要素的強制性征稅予以控制或減免，將征收的環境稅或碳稅通過轉移支付補足社保基金對企業強制征收的部分稅收缺口，還可以通過增值稅的改革在總體上調整稅收結構并平衡企業的稅負水平。探索國家綜合稅制改革，尤其是包括二氧化碳和局部地區污染在內的綜合環境稅收體系，并將所得稅收收入用于零碳轉型發展，支持技術研發和示范區的建設等。

（四）實現零碳轉型與經濟結構轉型雙贏

經濟增長方式的轉變和經濟結構的優化調整，與實現零碳轉型的目標之間是協調統一的。優化經濟增長中的產業結構、行業布局與產品生產方式，與實現碳排放目標和技術進步升級存在協同效應。在產業結構上，應當優化一二三產間布局，通過相應的制度建設和政策安排，提高現代服務業和生產型服務業在經濟增長中所占的比重。在行業布局上，積極整合產業組織，提高高端制造業、高新技術產業、新興產業等具有高附加價值產業的比重，實現工業發展和內部結構的現代化。在產品生產方式上，著力提高工業產品的附加值，實現企業產權制度改革，完善企業投融資體制，發揮區塊鏈技術在提高工業效率和要素調整上的積極作用。

（五）以市場化機制引導碳排放技術創新

把握低碳技術創新的規律，根據技術發展周期不同階段的特點，充分發揮市場機制的配置作用。通過財政稅收政策和碳排放交易政策的激勵作用，鼓勵研發者在煤炭清潔化、新型能源利用等方面加大技術研發，形成零碳技術的研發、示范和推廣使用，為使用者提供一定的激勵效益，率先在一定區域和范圍內，實現減排技術成本的大幅下降，直至低于碳排放的經濟代價，從而依靠市場機制實現技術研發和使用的大范圍推廣和擴散。

（六）完善統一碳交易市場要素，引導其充分發揮市場機制

出臺相關國家法律或地方性法規，明確交易市場各類主體及職責、各項權利和義務，以及各項違法違規行為及其懲罰措施;建立與法律法規相配套的各級管理制度，完善碳交易市場的登記系統和價格機制，也可適當利用期貨、基金、保險等金融工具進行模式創新;加快相應的人才培養機制和國際交流合作機制，利用國際經驗結合中國特色，在政策制定、激勵機制、保障機制和市場運行機制方面有所突破、有所成就;完善市場總量的設定、范圍的確定以及配額的分配體系，針對不同產業、行業和企業采取不同的配額標準，可建立第三方服務機構完善標準體系，推動碳交易市場化運行。

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