基于存量規劃思維的舊城公共服務設施更新策略研究

【摘要】規劃由“增量規劃”向“存量規劃”轉型，城市由“增量擴張”往“存量挖潛”轉變。城市高質量發展，必須做好舊城更新的文章。舊城公共服務設施更新是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，也是政府推進舊城的更新重要抓手。舊城區人口集聚，公共服務設施存在場所缺乏、建筑老化、質量較差等問題。本文以湖南省祁東縣舊城區為例，在摸清公共服務設施家底的情況下，通過多元利用、市場補位、遷建提質、微更新等策略，為舊城公共服務設施提質與完善探尋路徑。

【關鍵詞】存量規劃;舊城更新;公共服務設施

1、引言

黨的十九大報告指出，新時代的社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。就城市舊城區而言，這種“不平衡不充分”更為突出，舊城區居民對美好生活的向往更為迫切。“存量規劃”是相較于“增量規劃”而言，后者是過去幾十年我國城市規劃的主要模式，前者估計是未來很長一段時間內城市規劃的新常態[1]。“存量規劃”思維下的城市發展，會把更多的重心放在舊城區，目的是提升城市的整體品質，實現城市的高質量發展。舊城區的公共服務設施是舊城居民生活的重要載體，無論是行政辦公設施，還是體育、文化、醫療、教育等設施都與居民的生活息息相關。

2、存量規劃與舊城更新相關概念

2.1存量規劃的來由

存量規劃是相對于增量規劃提出的概念。增量規劃，是指以新增建設用地為對象、基于空間擴張為主的規劃。我國自建國起從國家層面實施城市規劃始至今，增量規劃一直是城市規劃編制的主流。而所謂存量規劃，是指針對城市建設成熟地區開展的規劃，目前國內學術界對其尚無確切的定義和內涵界定。有學者描述對其如下：存量規劃是對城鎮存量建設用地的功能提升和形態再塑，并在城市化水平較高、城市建設用地緊張的城市日益得到重視[2]。

2.2舊城更新的演變

舊城更新的概念源于西方國家，起始于第二次世界大戰結束后。經歷了許多發展階段，包括：城市重建、城市復蘇、城市再開發、城市再生以及城市復興等。近年來，我國實施的城市雙修、老舊小區改造也與舊城更新有著千絲萬縷的聯系。對于舊城更新不同學者有不同見解，目前國內學術界沒有形成統一的定義[2]。筆者認為，只要是針對舊城區的改造、整治、提質等建設行為都可以納入舊城更新的范疇。

3、舊城公共服務設施更新的必要性

3.1滿足美好生活的需要

舊城區的公共服務設施問題較為突出，主要表現在以下幾個方面：（1）舊城區人口集聚，公共服務設施壓力較大。如在教育設施方面，就學難、大班額問題突出，而基礎教育設施又無可拓展的空間。（2）場所老化，質量較差。如行政辦公設施，較大部分都是上世紀八十年代的產物，已經不能滿足現代化辦公的需求;（3）部分設施缺乏。如在文化設施方面，上世紀六七十年代的電影院、圖書館等已經完成不能滿足居民的需求。舊城公共服務設施更新如能解決以上問題，則能很大程度滿足舊城居民對美好生活的需要。

3.2舊城更新的重要抓手

經濟新常態的情況下，政府財政收入降低，舊城區的更新改造不可能全面鋪開，也不可能面面俱到。如棚戶區的改造如若缺了政府專項獎金的支持，則就很難推進下去。而公共服務設施更新改造可作為當前經濟新常態下的重要抓手來實施。如行政辦公是政府資產，具有可操作性;體育設施和文化設施可引入社會資金解決部分;教育設施有較大空間的財政資金支持。鑒于此，在存量規劃的背景下，舊城區的公共服務設施更新改造，是舊城更新的重要抓手，非常有必要對其實施策略進行探討。

4、舊城區公共服務設施更新策略

衡陽市祁東縣舊城區位于縣城的東北部，總用地面積約9.05平方公里。現狀建成規模8.22平方公里，剩余可開發用地僅為0.83平方公里。舊城區人地矛盾非常突出，用地范圍內用地涉及人口約11.4萬人，人均用地僅為79.4㎡，舊城區在縣城1/3的土地上生活了1/2的縣城人口。舊城區土地利用也非常粗放，布局混亂，還有部分堆場和工業廠房;居住建筑品質低下，大部分為自建房。

通過梳理舊城區公共服務設施現狀問題，提出以下幾個方面的更新策略。

4.1全面摸清家底，評估設施質量

全面摸排公共服務設施現狀情況，包括建筑質量、建筑層數、用地規模等情況。以行政辦公設施為例，現狀行政辦公設施較多（近40家），類型雜、分布零散，吸引大量人口、容易造成城區交通的擁堵，影響辦事效率;辦公樓設施陳舊，部分設施利用率不高，占地面積大。

4.2因地因需制宜，試點多元利用

推行聯合辦公，提倡一站式服務，通過政務中心集合辦公，機構改革單位縮減，辦公用房整合等方式，挖潛舊城區行政辦公設施能力，并釋放該類設施的用地空間。經全面評估，質量較好辦公設施，繼續保留，但集約利用。質量較差的辦公設施，騰退或作為商業開發，回攏舊城更新資金;或作為公園綠地，提升舊城區品質;或作為社區辦公用房，提升基層行政服務能力;或用于文化設施建設，提高市民生活水平。

規劃保留舊城15處行政單位，共占地約7.96公頃。洪橋國土分局、財政局、水務局、電力局、地稅局、國土局、憩園社區服務中心、房產局、城西派出所、公安局、洪橋街道辦、道路運輸管理局、水庫管理所、城東派出所、交警大隊。疏解21處行政辦公用地，可挖潛用地8.96公頃。挖潛的用地及建筑，氣象局、煙草專賣局用地置換兩所幼兒園，司法局、能源辦、人武部、勞動局、建設局、規劃局、檢察院、水產局、農機局、地稅局等設施可試點公園（結合體育設施）、停車場、社區辦公、社區活動等多種用途。

4.3引入社會資本，鼓勵市場補位

公共服務設施全部交由政府建設，會極大增加財政壓力，而且政府建設的設施不一定是舊城居民所需要的。比如部分體育設施，完全可交由社會資本，在商業建筑中設置健身設施，甚至可以配備游泳場地。還有文化設施，像較早年代舊城區建設的電影院、圖書館現在基本已荒廢，無人愿意去，建議引入商業開發，通過商業配套電影院，滿足舊城居民觀影需求。醫療衛生設施，一方面社區診所，完全可由市場調配，另一方面可以放寬民辦醫院租用合適建筑改造。

4.4遷建提質結合，保障基礎教育

（1）公辦民辦結合，保障學前教育。遷建小學改為幼兒園，外部用地置換為教育用地：氣象局、煙草專賣局用地置換兩所幼兒園，原三小、一小改辦幼兒園;太陽升小學西遷擴建，原用地置換為幼兒園。同時，通過民辦幼兒園來補充公辦幼兒園的不足。（2）提質重點學校，保障義務教育。提質擴建：祁東一中、二中、育賢中學進行提質改造，因為是義務教育，歷史原因必須在原址擴大。（3）教育內部置換，提升教學質量。改建祁東縣委黨校改為清源中學，補充中學設施的不足;疏解祁東縣教師進修學校，并將其用地作為祁東一中擴建用地;洪橋中學異地遷建到白云新區，原洪橋一小、三小的學生遷至洪橋中學

4.5微更新多利用，建設復合設施

通過挖潛小微空間，并復合建設設施，彌補舊城區空間的不足。從以下幾個方面出發，尋找游園可落地的游園及健身設施空間：（1）橋底空間再利用。迎賓路大橋、城東大橋等旱路橋底下有寬敞的空間，可充分利用為健身場所、公共廁所等。（2）閑置空地再利用。現狀各個社區均有不等的閑置地，這部分閑置地來源主要為集體用地，只不過被個人所占用，或用于菜地，或用地堆場。這類用地能以政府承受的價格從集體征收，同時百姓也愿積極配合。（3）零散危舊建筑利用。優先選擇具有拆除意向且商業價值意義不大的危舊建筑。建筑拆除后優先作為小游園及并配套健身設施。結合社區現狀，見縫插綠。共新增綠地廣場10處（含社區內新增）[3]。

結語：

存量規劃背景下的舊城更新是城市未來規劃建設的一項重要工作，而以往舊城更新更多的關注老舊小區、基礎設施等方面。本文認為，在經濟新常態及規劃新常態下，為滿足人民的美好生活需要，應注重舊城區的公共服務設施更新改造。因此通過項目實踐，對舊城區公共服務設施的更新改造策略進行了探討，就行政辦公、文化、教育、體育等方面內容的更新策略進行了梳理和提煉，望對同仁及決策者有所借鑒。

參考文獻：

[1]鄒兵.增量規劃向存量規劃轉型：理論解析與實踐應對[J].城市規劃學刊，2015，No.225（05）：20-27.

[2]趙怡.存量規劃視野下的寧波城市中心區更新策略研究[D].杭州.浙江大學，2015.

作者簡介：

李仁旺（1985-），男，湖南邵陽，工程師，碩士，主要從事城市規劃工作。