減量規(guī)劃背景下村莊用地管控策略研究

【摘要】在減量規(guī)劃、集約發(fā)展的大背景下需要加強對村莊用地的管控要求，面對農(nóng)村常住人口收縮、空心房和閑置用地較多的現(xiàn)實問題，從單一要素治理和管控難以實現(xiàn)要素整合。本文在整理政策導(dǎo)向基礎(chǔ)上，從縣域和村莊兩個層面提出村莊用地管控策略：通過縣域統(tǒng)籌，針對不同村莊類型引導(dǎo)用地配置，合理戰(zhàn)略性留白，控制規(guī)模總量;同時在村莊規(guī)劃中分析具體居民點的建設(shè)潛力，因地制宜發(fā)展。最后從鄉(xiāng)村治理的角度提出通過農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)部驅(qū)動帶動空間治理的策略。

【關(guān)鍵詞】減量規(guī)劃;用地管控;空間規(guī)劃策略;鄉(xiāng)村治理

1、村莊建設(shè)現(xiàn)狀問題

1.1 人口外流嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村生產(chǎn)效率的進一步提高，解放了更多的勞動力，越來越多農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)。對比省市縣級近年常住人口數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在總量增加同時，農(nóng)村常住人口在逐漸下降。同時在下村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一般農(nóng)村的外出人口比例高，特別是資源本身較為貧瘠地區(qū)的農(nóng)村進城務(wù)工的人數(shù)超過1/3以上。

1.2 閑置用地零散、數(shù)量較多

根據(jù)自然資源和相關(guān)部門統(tǒng)計，2018年末全國農(nóng)村至少7000萬套閑置房屋，閑置宅基地總面積約在3000萬畝左右。閑置資產(chǎn)中有永久性的，如廢棄的糧倉、供銷站等老舊設(shè)施或建新后未拆掉的一戶多宅的老屋，也有因進城務(wù)工暫時性空置的房屋，現(xiàn)狀質(zhì)量也參差不齊。

1.3人均用地規(guī)模偏大

根據(jù)《湖南省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》中，2005年全省農(nóng)村居民點人均用地192.86平方米;在2017年修訂調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，按戶籍人口計算全省人均農(nóng)村居民點用地面積仍有180平方米，土地利用效率偏低。

2、政策引導(dǎo)

《湖南省宅基地管理辦法》（2009年）、《關(guān)于進一步做好中央支持土地整治重大工程有關(guān)工作的通知》（2018年）和《中華人民共和國土地管理法》（2019年修訂）等政策提出“土地+”的創(chuàng)新工作機制，鼓勵各級政府采取各類整治和土地整理政策來引導(dǎo)集體建設(shè)用地集中布局。

同時結(jié)合空心房整治，《湖南省農(nóng)村土地整治項目管理辦法》（2016年）和《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（2019年）鼓勵“選擇適合本地實際的盤活利用模式”。具體方式包括整理、復(fù)墾、復(fù)綠、依法依規(guī)的增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，為農(nóng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等保障土地供應(yīng)。增減掛鉤將節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)有序的向城鎮(zhèn)調(diào)劑，同時獲得的土地收益又可用于村莊集中居民點、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，可有效解決建設(shè)資金短缺的困境。

此外，自然資源部也于2019年發(fā)布《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》全面推進農(nóng)用地、建設(shè)用地的整理。針對建設(shè)用地這單一要素的治理難以協(xié)調(diào)農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的復(fù)雜性。通過統(tǒng)籌建設(shè)用地、耕地、生態(tài)用地等多維空間要素和綜合治理措施，未利用、低效和閑置利用和退化土地清退后，整合村莊原有碎片化村莊空間，優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間布局。

3、空間規(guī)劃策略

基于上述政策導(dǎo)向，從縣域統(tǒng)籌和村莊規(guī)劃兩個層面對村莊用地規(guī)劃策略進行引導(dǎo)，實現(xiàn)村莊建設(shè)用地的有效管控。

3.1 縣域統(tǒng)籌，分類導(dǎo)控

在縣域村莊分類布局工作中，立足村莊空間特征和發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合最新用地定額標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村土地政策導(dǎo)向，以集約高效為目標(biāo)，以全域一盤棋的視角，統(tǒng)籌村莊規(guī)模分配。

（1）城郊融合類充分對接城鎮(zhèn)道路、公服和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承接城鎮(zhèn)功能外溢，保證設(shè)施建設(shè)用地。考慮與城區(qū)發(fā)展的融合，為未來城鎮(zhèn)發(fā)展預(yù)留后備空間，預(yù)留不超過規(guī)劃建設(shè)用地10%的“未規(guī)劃地”作為戰(zhàn)略性留白用地。

（2）集聚提升類發(fā)展基礎(chǔ)相對好，人口較為集中，通常在近期具有較多產(chǎn)業(yè)項目落地和新建住房的需求。因此，在統(tǒng)籌全域空間要素、嚴(yán)守基本農(nóng)田保護目標(biāo)的基礎(chǔ)上，要重點考慮發(fā)展用地需求。一方面可通過已有設(shè)施的更新再利用、閑置資產(chǎn)騰退等方式進行存量挖潛，另一方面可適當(dāng)預(yù)留不超過規(guī)劃建設(shè)用地的10%作為未來產(chǎn)業(yè)用地。

（3）特色保護類村莊重點是保護珍貴的歷史人文資源，包括傳統(tǒng)建筑、歷史環(huán)境要素和民俗傳統(tǒng)。因此本類村莊規(guī)劃時要充分對接風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護地、生態(tài)公益林等管控要求，留白的“未規(guī)劃地”不超過規(guī)劃用地的5%。同時，為了改善農(nóng)村人居環(huán)境進行必要的設(shè)施建設(shè)和新建要求加強風(fēng)貌協(xié)調(diào)，減少對村莊整體風(fēng)貌和人文特征的影響。

（4）搬遷撤并類應(yīng)嚴(yán)格限制新建、擴建項目，不預(yù)留發(fā)展備用地，重點突出生態(tài)保護與修復(fù)，推進建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、復(fù)綠等項目。需要在本村范圍內(nèi)進行居民點調(diào)整的，應(yīng)在縣域村莊布局研究中提出居民地協(xié)調(diào)方案;在本村無法實現(xiàn)居民點整合需要遷往相鄰村的，需要跨村協(xié)調(diào)，提供整體用地布局方案和規(guī)模指標(biāo)。

（5）其他類村莊目前發(fā)展缺少一定的機遇，國土空間管控重點落實耕地和永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護紅線，統(tǒng)籌村民建房需求，留白“未規(guī)劃地”不超過規(guī)劃用地額5%。

3.2 村莊規(guī)劃精準(zhǔn)施策，集約布局

結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃用地指標(biāo)分布、基本農(nóng)田分布、生態(tài)紅線和區(qū)位條件情況分析建設(shè)潛力大小，提出用地布局調(diào)整和建設(shè)管控要求。堅持“一戶一宅”，相對集中建設(shè)，從源頭上控制零散布局模式。

（1）新建居民點

新建居民點依據(jù)村莊規(guī)劃中的用地布局進行選址，嚴(yán)格按照建設(shè)用地指標(biāo)對新建項目進行管控，集中布局，統(tǒng)一建設(shè)相關(guān)的配套設(shè)施。

（2）發(fā)展型居民點

發(fā)展型居民點是指現(xiàn)狀建設(shè)集中連片，道路和設(shè)施配套較為齊全，且現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中還有一定剩余建設(shè)空間的居民點。規(guī)劃發(fā)展應(yīng)引導(dǎo)新建向此類居民點集中，鼓勵村民優(yōu)先選擇。

新建住宅應(yīng)盡可能依托已有道路和設(shè)施，避免對于周邊耕地和生態(tài)空間再次切割，引導(dǎo)及時清退空閑用地騰出宅基地空間和入戶道路等建設(shè)空間，利用存量建設(shè)用地進行新宅、活動或村莊綠地等設(shè)施。整體人均建設(shè)用地規(guī)模不得突破現(xiàn)有人均建設(shè)用地規(guī)模，同時新建部分按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行控制。

（3）保留型居民點

保留型居民點一般指已建較為集中，但現(xiàn)行土地利用規(guī)劃中劃定的可建設(shè)用地剩余空間較少的居民點，難以在未來容納更多的新建房屋。

對于這類居民點可通過清退空心房和廢棄用地騰退少量建設(shè)用地，用以建設(shè)配套設(shè)施和改善人居環(huán)境。嚴(yán)格限制居民點侵占周邊基本農(nóng)田、林地和其他用地，人均建設(shè)用地規(guī)模不得突破現(xiàn)有人均建設(shè)用地規(guī)模。

（4）搬遷型居民點

現(xiàn)狀居民點戶數(shù)較少，零散的分布在耕地或山林之間，可能侵占了永久性基本農(nóng)田、一般耕地和林地，對后續(xù)各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了一定的難度，同時也不利于將來農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)的推廣和轉(zhuǎn)型。

規(guī)劃應(yīng)及時清退侵占基本農(nóng)田、生態(tài)林等敏感用地以及一戶多宅的用地，并就近往發(fā)展型居民點安置;騰退用地根據(jù)周邊用地情況和土壤肥力具體條件，還原為耕地、園地或林地等。零散農(nóng)宅未來在條件成熟、有政策支持的情況下進一步清退，遷往村內(nèi)發(fā)展型居民點集中建設(shè)。

4、鄉(xiāng)村治理策略

4.1 因地制宜，避免“一刀切”

人均建設(shè)用地指標(biāo)是規(guī)劃常采用的定額標(biāo)準(zhǔn)，而省內(nèi)各地發(fā)展情況差異較大，難以一概而論。在本輪多規(guī)合一村莊規(guī)劃下村調(diào)研時，閑置宅基地與空心房的清查工作是同步推進的，但由于各地政策宣講、補償資金落實和村民認(rèn)知的差異，初步清查情況差距較大。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，地形條件和經(jīng)濟發(fā)展情況類似的村莊一個僅排查出6處空心房，而另一個村則提供了多達110戶空心房名單。因此在規(guī)劃編制和實際管控時，還需要結(jié)合后續(xù)的土地確權(quán)工作對村上閑置資產(chǎn)進行進一步的核實，以保證規(guī)模管控的真實性和可操作性。

4.2 “三權(quán)分置”，探索宅基地新制

宅基地是農(nóng)村特有的土地資源和福利資源，因而在閑置資產(chǎn)整理和用地管控治理的過程中面臨更復(fù)雜的權(quán)屬問題。例如宅基地不得隨意買賣，可依法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，且只能在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”模式探索，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，為農(nóng)村閑置房屋的租賃、改造再利用提供了新的思路。具有一定資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的村莊可以更靈活的利用村上資源，保證項目落地。

4.3 內(nèi)在驅(qū)動，面向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求

農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展是鄉(xiāng)村振興核心抓手，只有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民增收才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。而現(xiàn)階段相對粗放的農(nóng)用地使用情況和低效的、不成規(guī)模的農(nóng)業(yè)種植模式顯然難以適應(yīng)時代發(fā)展的新要求。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)條件之一即為農(nóng)田相對于比較集中連片，申請高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補貼有具體的規(guī)模要求。不少農(nóng)村種植專業(yè)合作社因為過于碎片化的耕地?zé)o法引進項目，進而意識到調(diào)整空間布局和引導(dǎo)適度集中建設(shè)的必要性，反過來在規(guī)劃編制中自發(fā)要求集中布局。因而，內(nèi)生的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求驅(qū)動才是改變用地布局碎片化的根本動力。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)這一契機，提升村民的空間治理意識，充分利用土地整治的綜合效益，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。

結(jié)語：

農(nóng)村用地布局分散，村莊發(fā)展方式較為粗放，僅針對建設(shè)用地這一要素的管理是難以解決農(nóng)村碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間的問題。只有通過政策引導(dǎo)、制度支持、資金保證、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動、嚴(yán)控實施等多方面合力保障，才能真正實現(xiàn)村莊用地有效管控。本文在充分分析政策與激勵體制基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊整治實踐，從縣域統(tǒng)籌和村莊規(guī)劃兩個層面提出分類導(dǎo)控用地規(guī)模的規(guī)劃策略，為未來村莊用地的集約利用和布局優(yōu)化提供參考。

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作者簡介：

王希嘉（1986-），女，漢族，湖南長沙人，碩士研究生，工程師，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。