PPP項目前期咨詢重點工作及其影響分析

錢超然

【摘要】PPP模式整合政府資源及社會企業資源，在基礎設施建設中應用越發普遍，前期咨詢作為PPP項目的重點服務手段，與項目執行及運營質量密切相關。為此本文分析PPP項目的前期咨詢方法及影響，肯定前期咨詢在PPP項目建設中的重要作用，為相關研究的開展提供理論參考。

【關鍵詞】PPP模式;前期咨詢;全過程咨詢

當前，全過程咨詢服務在PPP項目中應用十分廣泛。從項目策劃準備直至項目落地實施，均需要依托第三方咨詢服務機構提供專業化技術服務。PPP前期咨詢涵蓋項目識別階段、準備階段、采購階段、執行階段，涉及多類型的咨詢服務。隨著PPP政策體系逐步完善，落地項目不斷增多，PPP模式前期咨詢也逐漸流程化、規范化。通過分析前期咨詢方法及對項目實施的影響，有利于全過程咨詢更好為PPP項目服務。

1、PPP模式前期咨詢重點工作

1.1項目識別階段

PPP項目識別階段的咨詢應重點關注三個方面：

一是研判項目采用PPP模式建設的必要性和可行性。《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》可理解為PPP模式的“負面清單”：不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目;因涉及國家安全或重大公共利益，不適宜由社會資本承擔的;僅涉及工程建設，無運營內容的;不適宜采用PPP模式實施。故首先要從政策層面識別項目采用PPP模式是否符合準入門檻，從項目投資規模是否夠大，能否降低項目全生命周期建設和運維成本，能否提高公共服務供給質量水平等角度初步研判采用PPP模式的必要性。

二是關注項目屬區地方財政承受能力和項目市場化收益性。《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》中規定，每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%;財政支出責任占比高于5%的區域，不得新增政府付費項目[1]。故在項目規劃階段，須結合政策規定，須結合項目投融資結構、交易模式以及市場化收益情況，初步分析估測年度的政府支出責任，與地方財政承受能力進行比較，衡量項目能否順利被納入國家財政部PPP項目庫，以保障項目的合法性、合規性。

三是同步開展項目可行性研究工作，細化投資邊界。本質上看，不論項目是否采用PPP模式，政府投資項目的可行性研究工作都應“走在前面”。項目在識別階段應同步開展可行性研究，對建設規模及內容、總投資、收入及運維成本等內容進行細化，提高數據精度，為PPP模式可行性論證提供支撐。以污水處理PPP項目為例，對污水管網長度、污水處理量、污水處理標準等內容估算與實際發生偏離，引發方案設計變更問題，導致出現矛盾爭議，最終可能引發項目延期風險。

1.2項目準備階段

PPP項目準備階段核心咨詢工作在于PPP項目“兩評一案”編制，即：PPP實施方案、財政承受能力論證、物有所值評估。在可研報告批復后，項目投資規模及內容、總投資金額基本確定，應重點對運作方式，交易結構，項目公司組建、運營及移交，績效考核，風險分配框架，社會投資人要求等內容進行分析和研究，明確PPP項目核心商務交易模式，為下階段提供支撐。

1.3項目采購階段

PPP項目采購階段的咨詢服務重點為采購方式確定、資格預審條件設計、招標標的及評標標準設定、招標流程等。社會資本方選擇要遵循三個基本原則：一是要選擇建設及運維能力強，資金實力和融資能力有保障，項目經驗豐富的優勢社會資本方;二是選擇程序要公平、公開、公正，不能排除潛在投標人或有明顯歧視;三是要通過競爭性標的和程序，讓政府方能夠從市場上獲得相對更好的商務條件。

例如，政府方先委托設計單位完成某體育公共基礎設施項目的方案設計，并以此為基礎通過公開招標方式選擇社會資本方。由項目公司委托全過程設計總承包單位，讓其服務于整個項目建設周期。咨詢服務企業則協助政府方開展一系列前期工作，在采購階段，設定企業綜合實力、經營業績、融資能力等商務指標，結合施工技術及具體報價，篩選出經驗豐富、施工能力強的最佳社會資本方。

1.4合同制定階段

PPP項目合同管理中，咨詢管理重點在于保障合同的合規合法性，要求合同條款與國家宏觀法規、政策相適應。另外，PPP合同制定必須保持公平性和公正性，通過前期咨詢服務，確保政府方、社會資本方的權力、義務、合理利益均能得到保護。

2、前期咨詢工作影響分析

2.1提升前期工作地位

PPP項目前期咨詢工作可對項目必要性、可行性、合理性進行充分論證，挖掘潛在問題、矛盾、爭議并提前解決，提高執行階段的順暢性。故在PPP項目中，必須提高前期咨詢的重要地位，整合工程、技術、經濟、法律等多學科知識，合理選擇論證方法，對PPP項目可行性做綜合評估，為投資決策的科學性、合理性提供必要的理論依據。

反之，咨詢服務機構自身也要積極提升業務水平，創新咨詢技術方法。對已實施的PPP項目典型案例進行剖析，深入了解不同類型PPP項目的特點，從中總結與項目可行性評估有關的規律性、指導性內涵，反補到咨詢工作實踐中;技術人員需對項目潛在風險、外部效應、預期收益等進行客觀評價，并將風險分擔建議、績效指標評估結果、融資方案建議等納入到可行性研究中，提高前期咨詢服務價值。

2.2完善PPP咨詢服務體系

PPP模式在我國發展歷史還不長，PPP前期咨詢行業方興未艾，行業還未形成完整的服務標準體系、服務價格指導。為了使前期咨詢在PPP項目實施中充分發揮作用優勢，對服務標準體系、價格指導等體系完善至關重要。

例如，全國各地對財政部的部分PPP政策解讀、指標釋義不一致，使得PPP項目前期咨詢服務在各地均要先適應“地方規則”“地方要求”。此外，目前全國僅有廣東、四川兩省的工程咨詢協會出臺了PPP項目咨詢服務收費指導意見，其余地方均沒有指導價格，導致市場價格混亂，標準不一。按照前述兩省出臺意見，PPP“兩評一案”咨詢收費價格僅為項目建議書、可行性研究的50%-80%，收費標準偏低。對咨詢報告的核心內容也未提出明確要求，一定程度制約了前期咨詢服務的價值發揮。

結論：

在當前國家大力推進基礎設施補短板的形勢下，PPP模式鼓勵社會投資人參與公益性事業投資和運營，不僅能夠創新投融資模式、緩解財政壓力，還能夠有效提高設施項目建設、運營、管理效率，降低項目整體風險，實現多方共贏;同時也有利于政府簡政放權、職能轉變，提升管理水平。而PPP前期咨詢服務為政府方和社會資本充當了智庫、顧問角色，未來應該更加得到各方重視。提高PPP前期咨詢服務工作質量，對于提升PPP項目合作構架搭建的科學性、合理性，促進各方資源互補、利益平衡，最終推進PPP項目能夠順利落地實施等具有重要意義。

參考文獻：

[1]符曉.污水處理PPP項目前期全過程咨詢重點分析[J].中國資源綜合利用，2020，38（05）：187-189.

[2]石教槐.全過程工程咨詢在PPP項目的應用研究[J].工程技術研究，2019，4（19）：255-256.