疫情背景下交通基礎設施投融資的發展策略

◎王正娟

引言：面對當前新冠肺炎疫情對經濟的沖擊，為確保經濟可以穩定發展，政府公布了一系列政策，本文首先分析了為面對新冠疫情而采取的相關財政政策和貨幣政策，然后闡述了城市投融資對于經濟增長的作用，并探究了疫情對于交通基礎建設投資融資的影響，并從強化頂層設計、拓寬投資渠道、完善投資體系、采用PPP 模式四個方面論述了地方政府通過城市投融資促進地方經濟增長的一些措施。

一、疫情背景下的財政貨幣政策

（一）財政政策

2020 年，全球爆發大規模的新冠肺炎，這突如其來的疫情對經濟發展造成了極大的影響。學校停課，工廠停工，經濟運轉受到阻礙，這勢必給人民的經濟社會生活帶來不利影響。特殊時期特殊政策，為了防控疫情，維持經濟穩定，中央政府相繼出臺了一系列財政和貨幣政策。2020 年4 月17 日，中央召開中共中央政治局會議，明確“2020 年積極的財政政策要更加積極有為 穩健的貨幣政策要更加靈活適度”的目標，各地人民政府在中央政府的指導下逐項落實各項政策，穩步推進經濟運轉。

疫情期間受影響最大的便是中小企業，面臨破產的危險，為此國家發展改革委等8 部門發布《關于應對新冠肺炎疫情進一步幫扶服務業小微企業和個體工商戶緩解房屋租金壓力的指導意見》。《意見》闡明，對面臨經濟困難的中小微企業實施房屋減免措施，并依據規定減免當年房產稅、城鎮土地使用稅等。并加強了金融支持力度，鼓勵金融機構開發相關貸款產品全方面幫助小微企業渡過難關。

2020 年2 月17 日，國務院扶貧辦聯合財政部下發了《疫情防控期間加強財政專項扶貧資金項目管理工作通知》，《通知》要求調整和優化資金使用，向重點產業傾斜，并加強就業支持。

中國財政部部長劉昆表示，今年的財政政策可以概括為“一個信號，四個對沖”：“適當提高赤字率，明確發出積極信號；增加政府投資，對沖經濟下行壓力；加大減稅降費力度，對沖企業經營困難；加大轉移支付力度，對沖基層“三保”壓力；加強預算平衡，對沖疫情減收影響”。目前，中央政府明確降費減稅的政策，提高財政赤字率從2.8%變為3.6%，并發行了地方專項債券和抗疫特別國債。圖1 展示了疫情時期各省上市的疫情防控債，從圖中可以看出北京市債券上市最多的地區，截止到2020 年6 月9 日共上市100 只。其次是上海、江蘇、廣東等地，主要集中在大城市和沿海省份。湖北作為重災區也上市了9 只債券。

圖2 各省份疫情防控債數量

（二）貨幣政策

在貨幣政策方面，中央政府宣布繼續施行穩健的貨幣政策，在穩健的基礎上要增加靈活度。總量方面，主要實行降息、降準，通過公開市場操作保障流動性合理充裕；結構方面，則通過定向降準、再貸款再貼現等形式實現。中共中央政治局會議在部署貨幣政策落實時特別強調，要“把資金用到支持實體經濟特別是中小微企業上”。

具體措施上，中國人民銀行已經采取了一系列措施，包括3次降準釋放1.75 萬億元長期流動性，3000 億元用于保供的專項再貸款、5000 億元支持中小微企業復工復產的再貸款再貼現額度，1 萬億元新增普惠性再貸款再貼現額度，引導整體市場利率和企業貸款利率下行。此外，還有一些政策性銀行的信貸安排，對中小微企業貸款給予臨時性延期還本付息等，既穩定了金融市場，也支持了疫情防控和復工復產。

為此，保銀投資首席經濟學家張智威教授認為“疫情對中國經濟和資產價格的影響中國的利率下行趨勢還是比較確定的，今年政府會大幅降息，但是還能降多少還是有爭論的”。

二、城市投融資促進經濟增長的作用機理

（一）基礎設施投融資模式

BOT、PPP、TOT 模式是常用的投融資模式，它們各有優缺點，在具體實行時要具體項目具體分析。

1.BOT 模式。

BOT 是指“建設-經營-轉讓”，政府將項目承包給企業，企業建設經營一段時間之后，最后轉讓給政府的一種形式，在發展中國家運用比較廣泛。經常用于政府投資資金不足，私人機構進行投資的情景，既可以分散風險也可以實現利益最大化，政府企業實現雙贏。

2.PPP 模式。

PPP 模式是政府和企業進行直接合作的一種模式，和BOT相比不存在承包和轉讓的關系，是水平性結構。該模式可以降低風險和融資難度，吸引眾多投資方，保障充足的建設資金，在國外運用比較廣泛，引進中國后也得到了廣泛的認同。

3.TOT 模式。

TOT 是指“移交-經營-移交”，是BOT 模式的創新形式。參與項目的投資方往往只有一個，且不需要進行建設，可以直接參與經營，減小建設風險；參與項目的政府可以將建好的項目移交給投資方，獲得一定的資金，從而建設新的項目，是比較快獲得資金來源地方式，適合短期內進行多項目投資。

（二）城市投融資的作用

1.填補市場失靈的空缺。

由于壟斷、外部性、公共產品等原因，市場不能實現資源的最優配置，因此需要政府進行引導和調控。在關系國計民生的基礎設施建設等方面，政府和企業通過合作的方式，滿足社會公共需要，促進社會經濟發展。

2.經濟增長動力（乘數效應）。

作為經濟增長的三駕馬車之一，投資對經濟增長具有乘數效應。政府投融資通過建設公共項目，可以促進上下游產業鏈的發展，間接或直接促進就業，并吸引外資，從而推動地區的整體發展。

3.資本成本優勢。

一般企業和個人本著盈利為目的，不會投資建設譬如國防建設、水利設施、環境生態保護等項目，因為項目規模比較大，成本比較高，見效比較緩慢。政府有財政收入為依托，借助良好的信譽保障，從社會進行融資，然后再進行項目投資，具有雄厚的資金實力，和一般企業相比，降低了資本成本。

4.加速政府職能改革，監督經營職能分離。

城市投融資平臺依托出資人的帶領，引入公司化運作模式，將政府的監督和經營的職能分離，有利于促進政府更好的發揮作用，杜絕內部腐敗，權利責任明晰，更加公正透明。

5.優化資源配置。

各地方政府投融資平臺的建立，能夠將散落的資源進行重組和集中，利用專業化的管理，實現當地資源優化配置，提高效率，促進地方經濟高質量發展，實現政府和社會資源的有效合作，實現經濟效益最大化。通過提供公共產品，彌補私人產品的不足，優化轄區結構調整，緩解地區發展的不平衡性。

三、疫情對交通投融資的影響

保銀投資首席經濟學家張智威在財經會議上談到，2020 年基建投資力度會增大，至少比去年的增長速度要更高。基礎設施建設是城市投融資的主要建設對象，根據上文的分析，本節以交通基礎建設投資為研究對象，探究疫情對交通投融資的影響并提出相關應對措施，從而促進疫情后經濟復蘇。

（一）不利影響

疫情爆發后，各地實行嚴格的隔離制度，禁止人員大規模流動，各地交通處于停滯狀態，通行費面臨減收，相關經營者還款壓力較大，建設成本進一步上升，影響交通設施的進一步建設，具體表現在：

消費需求減少，交通專項資金縮減。受疫情影響，全國有27個省份、428 個城市停運了公交服務。一方面，工廠延遲復工，勞動力暫緩就業，貨物運輸需求減少，根據減少了交通方面的費用征收。另一方面，為支持疫情防控，地方政府撥出多項扶持基金，這將影響原定的交通建設基金。

增加建設成本，影響建設進程。疫情對材料運輸，勞動力人員，安全防控等方面產生不利影響，增加了施工難度和施工成本。相關項目施工單位、審查單位、設計單位、投標招標工作也面臨暫緩。

（二）有利影響

盡管絕大多數行業受到疫情沖擊減少了營業額，但是醫療、在線教育、基礎設施也成為比較看好的行業。各部委和地方政府紛紛出臺政策，推動重大工程和交通基礎設施項目加快復工。受專項債規模擴大、新建項目增多、“十三五”規劃收官等多重利好影響，預計2020 年基建投資將高位運行，基建企業新增訂單、營業收入和經營性現金流都將呈現高增長。2 月10 日，山東省政府召開全省交通基礎設施重點工程復工動員視頻會議，會議提到今年將是交通投資最多的一年，要求盡快完成項目復工，確保完成全年任務目標；2 月25 號中鐵建重慶投資集團發文，在保障防疫的基礎上逐步實現永瀘高速重慶段、鐵路樞紐東環線等項目復工；截止到6 月10 日，廣東90 個重點交通基建項目復工率達100%；

四、交通投融資發展的應對措施

在疫情特殊時期，在經濟下行的風險時期，中央和政府應該采取積極的措施，保障交通基礎設施的投資力度，發揮交通的“穩定器”作用，積極應對危機，自上而下采取一系列措施，保障經濟平穩運行。

（一）強化頂層設計，發揮交通基礎設施的穩定性作用

完善面對突發重大災情的應急方案，預防未來同類事件發生，減少損失。實時評估因為疫情帶來的困難和問題，對不同地區，不同機構進行分析判斷，從而因地制宜的推行投融資政策，做到精準發力。強化資金支持結構，將資源優先分配給重大戰略項目，對于重災區的項目進行定制化解決方案。與此同時建立激勵機制，調動各方積極性，協調各方資源，做到同心協力，共克時艱。

（二）拓寬投融資渠道，創新政策性融資體系

經濟下行，財政赤字率增加，財政支出矛盾比較尖銳。在這種情況下，要大力尋求各級政府對交通基礎設施融資的支持，加大財政資金投入，擴大投資規模，確保資金能夠準時到位。充分利用國家的財政政策，發行專項國債。在疫情防控債上市的同時，各地政府應該積極發行交通、水利等基礎設施專項國債，調控宏觀經濟，促進經濟穩定增長。加強財政優惠措施，增強信貸力度，降低稅率，延緩資金壓力，幫助企業渡過難關。

（三）積極采用PPP 模式建設基礎設施項目

PPP 模式是實施基礎設施項目的重要模式，通過政府和企業合作實現社會經濟利益的提高，眾多學者也對PPP 模式的作用進行了討論。李琦（2019）探究了軌道交通PPP 的運作機制，并借鑒國內外經驗進行分析，證明PPP 模式是比較適合的。因此要充分利用PPP 模式的優勢，允許PPP 項目公司發行債券，進行多模式融合運用，加強風險管理。在PPP 模式中要加強政府主導以及績效考核機制，將項目的經濟利益和社會利益相結合，加強監督和管理，實現風險控制。