縣域義務教育優質均衡發展的路徑研究

摘要：義務教育優質均衡是義務教育基本均衡后的發展方向。本文在對羅霄山片區S市四個縣義務教育發展差異比較的基礎上，分析了縣域義務教育優質均衡發展存在的問題：城鎮化進程加快加劇鄉村學校空心化，經費投入不足制約教育優質均衡發展，城鄉義務教育一體化進程困難較大。推進縣域義務教育優質均衡發展，應激發鄉村學校的內生發展動力，確立教育經費的法律保障，推進城鄉義務教育一體化的制度與改革協同創新。

關鍵詞：義務教育;優質均衡;羅霄山片區

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.08.031

中圖分類號：G420? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1671—1580（2020）08—0135—04

一、問題的提出

2013年，我國啟動了縣域義務教育基本均衡發展國家督導評估認定工作，至2019年3月，全國共有2717個縣實現義務教育基本均衡發展，占全國總縣數的92.7%。在已經通過驗收的縣中，其義務教育基本辦學條件已經達標。但縣域內義務教育均衡發展仍面臨一些挑戰，尤其是城鄉、校際間經費投入、師資配置等方面仍參差不齊，擇校熱、師資流動等問題依然突出。2019年，《中國教育現代化2035》明確提出“在實現縣域內義務教育基本均衡基礎上，進一步推進優質均衡”。均衡發展包括基本均衡和優質均衡兩個不同的層次，基本均衡重在八項辦學條件的均衡，優質均衡注重教育質量的均衡。2019年我國啟動的縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定工作，是推進義務教育均衡發展向更高水平、更有質量邁進的重要舉措。基于此，本文在對羅霄山片區S市四個縣義務教育均衡發展的差異進行比較的基礎上，探討了義務教育實現基本均衡后向優質均衡發展過程中存在的問題，并據此提出相關建議。

二、羅霄山片區S市四縣義務教育均衡發展的差異

（一）樣本基本情況

羅霄山片區是全國14個集中連片特殊困難地區之一，S市是原中央蘇區所在地。根據2018年統計數據，S市有小學1620所，教學點1695個，畢業生數16.11萬人，招生數14.45萬人，在校生數88.46萬人，其中鄉村學生29.39萬人，九年義務教育鞏固率為99.22%，專任教師4.90萬人。S市有初中408所，畢業生數13.07萬人，招生數16.23萬人，在校生數45.68萬人，專任教師26.26萬人。根據研究需要，本文選取S市的四個縣（分別用A、B、C、D表示）均通過了國家義務教育均衡驗收，實現了義務教育發展基本均衡。

（二）S市四縣義務教育均衡發展的差異

1.基礎設施

根據國家教育督導檢查組對某省義務教育均衡發展督導檢查反饋意見，四個縣義務教育的基礎設施存在一定的差異，如表1所示。在縣域內，個別縣小學或初中的基礎設施差異系數較大。

2.辦學條件

由表2可知，四個縣的辦學條件不一。以生均教學儀器設備為例，A縣的小學生均教學儀器設備值是910元，D縣的小學生均教學儀器設備值是2069元，縣域間的辦學條件差異較為明顯。

3.師資隊伍

如表3所示，四個縣在師生比、生均高于規定學歷教師數、生均中級及以上專任教師數的全縣均值方面，較為接近，但在生均中級及以上專任教師數方面，差異系數相對偏高。

三、縣域義務教育優質均衡發展的困境

（一）城鎮化進程加速加劇鄉村學校空心化

加速推進城鎮化進程是我國加快實現現代化的必由之路，自改革開放以來，我國城鎮化綜合水平不斷提高。而與我國城鎮化進程幾乎同步的是，我國廣大鄉村地區義務教育學校的“空心化”。鄉村學校的空心化一方面表現為鄉村教師招聘難、教師人才流失嚴重。由于城鄉教育發展水平的差距，尤其是城鄉學校在生活條件、工作條件等方面存有較大的差距，鄉村教師下不去、留不住、教不好的問題，一直是我國鄉村教育改革與發展進程中的一個現實問題。另一方面，鄉村學校的空心化還體現為鄉村生源的萎縮和流失。由于城鎮化進程的加速，大量的鄉村人口遷移到城市，同時由于鄉村人口生育觀念的改變，自然導致鄉村生源的萎縮。除此之外，在歷史上形成的重城輕鄉的二元投資體制，導致我國基礎教育領域呈現出城鎮強鄉村弱的格局，出于對城市優質教育資源的追求，部分鄉村勞動力攜帶子女進城務工，也加劇了鄉村學校生源的流失。因此，在缺師資、少生源的背景下，鄉村學校發展乏力，教師工作的積極性受挫，鄉村學校辦學舉步維艱，提高教育質量難以得到有效的保障。

（二）經費投入不足制約教育優質均衡發展

教育經費投入是否充足，是制約教育發展的重要因素之一。從2001年起，我國實行了以縣為主的教育管理體制，縣級政府成為基礎教育財政支出的主體。但是由于縣級政府財力有限，且“以縣為主”的教育財政投入體制較為單一，2005 年，我國開始實施“新機制”改革，推行“兩免一補”政策，將農村義務教育經費納入公共財政保障范圍，構建中央與地方共同分擔的農村義務教育經費保障新機制。在當前的教育財政投入體制下，教育投入實行以財政撥款為主、其他渠道籌措教育經費為輔的體制。縣級政府是基礎教育公共支出的主要承擔者，負責籌集和撥付縣域內的教育經費。因而，縣域社會經濟的發展狀況，就直接決定和影響著縣域內義務教育的發展水平。由于縣域間的社會經濟發展水平存有差異，由此也導致了各縣對義務教育投入能力的差異。例如，在2017年，C縣的財政總收入是114400萬元，教育支出是57891萬元。D縣的財政總收入是131629萬元，教育支出是76300萬元。由于縣級財政收入的差異，導致教育投入的差異由此可見一斑。

（三）城鄉義務教育一體化進程困難較大

推進城鄉義務教育一體化，構建城鄉義務教育共同體，是突破區域內部教育壁壘，促進城鄉教育融合發展，推動城鄉教育的優勢互補和協調共生的重要戰略舉措。但在實施過程中也遇到不少問題：一是鄉村教育資源配置不足，鄉村教育發展存在著優質資源客觀上總量不足，配置結構不平衡，供給主體來源相對單一等問題。二是開放的城鄉義務教育一體化制度體系尚未完全建立。原先的城鄉二元結構對當今教育發展的影響依然清晰可見，教育改革發展外部的戶籍制度、財政制度和問責制度，以及內部的管理體制、運行機制和評價制度等還需進一步完善。三是教育資源單向流動傾向明顯，城鄉教育整合存在困難。一方面，教育資源存在單向流動的問題，呈現為城市地區豐富優質的教育資源單向流入教育發展相對落后的鄉村地區，城鄉之間平等的教育對話交流局面未能形成。另一方面，城鄉教師交流機制不暢，城市教師參與交流的意愿較低，甚至部分城市教師認為由于自己教學成效好，反而被“懲罰”交流到工作生活條件較差的鄉村學校，因而不愿意參與流動。

四、縣域義務教育優質均衡發展的建議

（一）激發鄉村學校的內生發展動力

鄉村學校是廣大村民家門口的學校，讓每一個鄉村學生在家門口就能享受滿意的、高質量的教育資源，應該是鄉村學校謀求發展的重要辦學定位。近年來，鄉村學校通過模仿城市教育的辦學模式，借鑒城市學校的辦學思路，實現了快速發展。究其根源，鄉村學校是在利用后發優勢而實現快速發展，即落后本身也是一種優勢，鄉村學校通過學習和模仿城市學校，可以少走彎路，避免改革的風險。但是在模仿的過程中，鄉村學校未能充分挖掘和利用鄉土文化資源，只能亦步亦趨，而不能走出鄉村教育發展的獨特道路。因而，明確鄉村教育的辦學定位，審視鄉村教育的價值，實現鄉村教育理論的創新，重拾鄉村教育發展的道路自信就顯得格外重要。鄉村學校在學習和模仿城市學校的同時，應立足和依托于當地的山水和人文，將其辦學特色的生命力根植于鄉土文化的肥沃土壤。鄉土文化中包含大量的民間傳說、傳奇人物、名勝古跡等等，為鄉村學校的辦學提供了豐富的資源，這是激發鄉村學校的內生發展動力的重要路徑。

（二）確立教育經費的法律保障

教育經費投入是一個國家以貨幣化的形式為教育事業改革發展所提供的物質保障，充足的教育經費投入是教育體系有序運行的物質基礎。推進教育經費立法，確立教育經費的法律保障，既是有效解決教育投入不足的迫切需要，又是有效規范投資主體與投資行為的現實訴求。實現教育經費立法，確立教育經費投入的法律保障，有利于規范教育行政行為，約束和制裁不法行為，從而為教育改革發展創立相對寬松的發展環境。要推進義務教育從基本均衡向優質均衡發展，客觀要求加大教育經費投入力度。同時，在法律層面，推進教育經費的立法進程，除了保障教育經費的籌措渠道暢通外，還能建立起對教育經費的分配、管理和使用的法律保障，是確保教育經費投入充足，教育經費管理規范，教育經費使用高效，確保教育經費財盡其用、物盡其功必要條件。同時，確立教育經費投入的法律保障，是對依法治國和依法治教的重要體現，可有效規避教育投入波動不定以及教育投入責任轉嫁的問題。

（三）推進城鄉義務教育一體化的制度與改革協同創新

統籌推進城鄉義務教育一體化的制度與改革協同創新，是實現以城帶鄉，城鄉教育融合發展，完善城鄉義務教育一體化發展頂層設計的重要措施。制度建設與改革發展聯系緊密相輔相成，改革發展向制度供給提出相關訴求，而制度的創新優化之處，正是改革發展有所作為的領域。城鄉義務教育一體化的頂層設計與制度建設密不可分，城鄉義務教育改革的過程也是制度創新與優化的過程。城鄉義務教育一體化改革越是縱深推進，頂層設計的意義越是日益凸顯。實現制度與改革的協同創新和同頻共振，是統籌推進城鄉義務教育一體化建設的重要思路。在推動城鄉義務教育一體化制度建設的進程中，必須將教育發展、尤其是鄉村教育發展置于當前國家改革發展的重大戰略部署之中，統籌考慮城鎮化、鄉村振興等一系列客觀現實，在綜合多種條件、兼顧各種因素、分析復雜情勢的基礎上，科學設計多樣性和針對性的教育資源分配、城鄉教師交流、城鄉教育供給等制度。

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Abstract：The high-quality balance? is the development direction of compulsory education after the basic balance.Based on the comparison of the educational development differences between the four counties in the S city of Luoxiaoshan area， this paper analyzes the problems of the balanced development of the quality of county compulsory education：the acceleration of urbanization has intensified the hollowing out of rural schools， the lack of funding has restricted the balanced development of education quality，and the process of integration of urban and rural compulsory education is difficult。To promoting the balanced and balanced development of county compulsory education，we should stimulate the endogenous development momentum of rural schools， establish legal guarantees for education funds， and promote the integration of urban and rural compulsory education systems and reform and innovation.

Key words： compulsory education; high-quality balance; Luoxiaoshan area

[責任編輯：周海秋]