政府與NGO“合作伙伴”關系形成條件研究

劉 聰，曲國麗，楊 英

(1.吉林大學 東北亞研究院，吉林 長春 130012; 2.東北電力大學，吉林 吉林 132012;3.中國科學技術大學，安徽 合肥 230026)

一、政府與NGO“合作伙伴”關系理論研究綜述

19世紀70年代，美國最早提出NGO與政府合作伙伴關系一詞。而較早對此問題開展研究的學者是R.Kramer(1981)、Lester M .Salamon(1987)和B.Gidron(1992)等。他們的研究表明，政府與NGO的相處模式可劃分為四種：政府支配模式、第三部門支配模式、兩者并存模式以及合作模式。[1]迄今為止，研究政府與NGO關系有代表性的成果主要有：Lyons(1995)、Salamon和Coston (1998)、Adil Najam(2000)、Ryan (2003)以及Ryan,Neal F.，F(xiàn)urneaux,Craig W.，Lewis和Dianne S.(2006)(見表1)。

表1 政府與NGO關系代表性研究成果表

在對政府與NGO關系的研究中，Lyons(1995)[2]提出政府和NGO的五種模式相處：投標式競爭模式、保證人融資模式、從屬模式、經紀模式以及政府慈善模式；Jelmifer M.Coston(1998)[3]在年薩拉蒙(1987)(lester M .Salamon)教授研究的基礎上提出了政府與NGO的八種關系模型：抑制、對抗、競爭、合約、第三政府、合作、互補、合產。劃分的主要標準有四個：一是是否接受制度多元主義；二是相對權力的不對稱性；三是二者關系的正式與否；四是政府與NGO之間的聯(lián)系； Adil Najam(2000)[4]根據政府與NGO對“追求的目標”與“采取的手段”的異同,建立了政府與NGO關系的“4C”模型：把政府與NGO的關系分為合作(Cooperation)、互補、吸納、對抗； Brown和Ryan (2003) 把政府與NGO的關系分為寬容、合作、政府延伸和辯護四種；Ryan, Neal F.，F(xiàn)urneaux, Craig W. 和Lewis, Dianne S. (2006)[5]在其他政府與NGO關系模型綜述的基礎上提出了一種新的“政府與NGO六種關系類型模型”，把政府與NGO的關系分為六種：蔑視、爭執(zhí)、寬容、契約、合作、協(xié)調。劃分的標準有三個：一是權力分化程度的高與低；二是目標一致性的強與弱；三是價值觀的對立與統(tǒng)一。

通過對代表性研究成果的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，盡管不同學者對政府與NGO關系的劃分標準不同，建立的關系模型各異，但是都認為合作伙伴關系是最主要類型之一，并且主張構建政府與NGO的合作伙伴關系，從經濟發(fā)展、政策導向和操作性等多個角度論述合作伙伴關系的積極意義。

二、政府與NGO“合作伙伴”關系形成條件分析

從對代表性研究成果的文獻分析可以看出，對政府與NGO關系類型的劃分標準主要有是否接受制度多元主義、相對權力的不對稱性、關系的正式與否、政府與NGO之間的聯(lián)系(Coston，1998)、權力分化程度的高與低、目標一致性的強與弱、價值觀的對立與統(tǒng)一(Ryan等，2006)、政府與NGO目的與手段的相似性(Adil Najam，2000)等等，其中具有一致性的劃分標準可以概括為政府與NGO的力量博弈。這種動態(tài)的博弈過程形成如下關系模式(圖1)。

圖1 政府與NGO力量博弈與二者關系形成

從圖1可以看出，當政府處于強勢地位，包括專制型政治文化、對資源處于壟斷地位等，而NGO力量較弱的時候，則形成政府“抑制”、 “蔑視”NGO的關系；當政府與NGO力量都較為強大的時候，二者則容易形成“對抗”、爭執(zhí)、“競爭”、辯護以及相互吸納型關系；當NGO正處于發(fā)展階段，而政府也愿意主動讓渡部分公共權力的情況下，二者關系則可能表現(xiàn)為合約、寬容、互補以及第三政府；只有當公民社會發(fā)展成熟，NGO力量強大，政府從權力型向服務型轉化，主動讓渡盡可能多的公共權力，形成“小政府大社會”的發(fā)展模式，二者才會形成合作、合產、伙伴以及協(xié)調的關系。

達到了這個分類標準就意味著在一定程度上滿足了劃定的關系類型的條件。據此推導，政府與NGO之間若想形成“合作伙伴”關系，則至少需要滿足政府讓渡公共權力、公民社會成熟和NGO形成規(guī)模力量三個主要條件。

(一)政府產生公共權力的讓渡需求

政府與NGO形成伙伴關系的首要條件是政府有讓渡部分公共權力的需求。因為政府處于國家權力核心的先天優(yōu)勢，在與NGO關系構建上往往處于主導地位。所以能否與NGO形成伙伴關系，政府的主觀態(tài)度和客觀需求就顯得尤為重要。具體包含兩層含義：一是政府在主觀上接受制度多元化。這樣政府才會尊重NGO，認為它是一個合理的存在，從而尊重它的權益訴求，讓渡部分公共權力。但是由于各國的歷史經歷、政治文化、經濟發(fā)展水平與社會發(fā)展程度的不同，甚至是領導者人格的差異，導致政府對制度多元化的接受程度不同。從全球范圍來看，那些經濟和社會發(fā)展水平較高，政治制度相對民主、領導者勇于改革創(chuàng)新的國家，接受制度多元化的程度相對較高，政府與NGO的關系也更偏向于合作伙伴類型，比如歐盟國家、美國、韓國等。二是政府在客觀能力上承認自身能力不足，承認存在“政府失靈”。這樣政府才能擺脫優(yōu)越感，以平等的心態(tài)，甘愿讓渡部分公共權力，接受NGO來彌補自身的失靈和不足。20世紀70年代，美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德提出的“政府失靈”理論認為：政府雖然可以通過行政手段調節(jié)市場機制帶來的不公平，但由于公共服務受眾的異質性和多元化需求，政府通過廣普的政策方式很難滿足公眾的個性化需求，也難免遺漏政策之外的公眾需求，尤其在自然災害等突發(fā)狀況下，更顯政府公共服務的單一和不足。不同國家都在不同程度地面對著這種“政府失靈”的情況，存在著讓渡公共權力的需求，而能夠接受和正視這種需求的國家，政府與NGO的關系則多屬于合作伙伴關系，典型代表是美國。

(二)NGO的發(fā)展與繁榮

當政府愿意讓渡部分公共權力的時候，NGO需要有能力承接這種權力。因此NGO自身發(fā)展水平高低以及整個行業(yè)的成熟和繁榮程度也是形成政府與NGO伙伴關系的重要條件。我國在推行政府向NGO購買服務的實踐中就曾出現(xiàn)這樣的尷尬：某市政府響應國家社會管理體制創(chuàng)新的號召，推出了政府向NGO購買家庭綜合服務的政策規(guī)定，要求承接服務的機構必須是專業(yè)社工類NGO。但當時需要尋求NGO合作的家庭綜合服務中心有132家，而專業(yè)社工類NGO只有20多家，且專業(yè)性不足，由于嚴重“供不應求”，無法開展政府與NGO的合作。[6]

這個條件的滿足包括兩方面含義：一方面是質量上的要求，即NGO要有較高的專業(yè)化水平。至少要超過政府部門直接提供公共服務的專業(yè)能力，超過政府隸屬部門提供公共服務的專業(yè)能力，如我國的事業(yè)單位。只有這樣，政府才會選擇將公共權力讓渡給NGO；也只有這樣，NGO提供公共服務才會得到公眾的認可，公眾才會支持NGO行業(yè)的發(fā)展，才會鼓勵政府將公共服務讓渡給NGO，從而推進政府與NGO之間的合作伙伴關系。另一方面是數量上的要求，即NGO的數量要形成規(guī)模。只有數量充足才有可能實現(xiàn)行業(yè)內優(yōu)勝劣汰的選擇，形成行業(yè)的良性競爭和繁榮發(fā)展；只有數量充足才會盡可能滿足日益擴大規(guī)模的公共服務需求。

(三)公民意識的覺醒與普及

公民意識是NGO賴以生存和發(fā)展的土壤，也是政府讓渡部分公共權力的催化劑，因此公民意識的普及是政府與NGO合作伙伴關系形成的必要條件。這個條件的滿足至少需要做到以下幾個方面：一是社團意識的形成。只有形成社團意識，人們才會有意識地主動創(chuàng)建NGO,并且積極參與NGO的活動，才會帶來NGO的發(fā)展和繁榮，也會自然地建立起對NGO的信任。這種信任源于參與和了解。法國政治思想家托克維爾在《論美國的民主》一書中闡述了美國NGO的繁榮與美國人強烈的社團精神是密不可分的。二是捐贈習慣和志愿精神的培養(yǎng)。真正的公民意識不僅是權力意識，還包括責任意識。當民眾在注重維護自身權益的同時，也能意識到每個人對社會的責任，愿意奉獻自己的金錢和時間來服務公眾，來幫助弱勢群體，那么NGO就有了得以滋養(yǎng)的血液——民眾捐贈的財物和志愿勞動。所以捐贈習慣和志愿精神不僅是公民意識的重要體現(xiàn)，更是NGO賴以生存和發(fā)展的必要條件。三是監(jiān)督與問責意識的養(yǎng)成。美國的愛德華·希爾頓認為，公民意識既是一種主人翁態(tài)度，也是一種參與行為模式。只有公眾以一種主人翁的心態(tài)并采取實際的問責行動(而不是旁觀者)來監(jiān)督政府與NGO的關系，才能促進二者以公共利益為最終目標達成合作共識。另外，公民社會也被稱之為市民社會，它在《布萊克維爾政治學百科全書》中的解釋是：“國家控制之外的社會和經濟安排、規(guī)則、制度。”公民社會發(fā)育越成熟，對國家的需求就越小，也就是說NGO對政府的依賴性也會越小，這種依賴性的減小為政府與NGO合作伙伴的建立創(chuàng)造了客觀條件；反之，如果公民社會發(fā)育不成熟，NGO對政府的力量就相對較弱，增強了NGO對政府的依賴性，也就失去了平等合作的基礎。[7]因此，公民意識的覺醒與普及是影響NGO與政府合作伙伴關系能否建立的重要條件。

三、我國國情與“合作伙伴”關系形成條件的差距

參照政府與NGO合作伙伴關系的三方面主要形成條件，結合我國的實際情況，可以發(fā)現(xiàn)以下差距。

(一)事業(yè)單位的替代效應導致政府向NGO讓渡公共權力需求不足

根據伯頓·韋斯布羅德的“政府失靈”理論分析，我國政府當然也不可避免地存在政府失靈的情況，也就存在讓渡公共權力的需求。但是與其他國家不同的是，我國有一類特殊的組織能夠部分地滿足這種公共權力的讓渡需求——事業(yè)單位。在計劃經濟時期，事業(yè)單位幾乎包攬了除政府之外的全部公共服務職能，即使現(xiàn)在，事業(yè)單位也是政府授權的公共服務職能的主要承載組織。于是，事業(yè)單位在很大程度上替代了NGO，獲取了政府讓渡的大部分公共權力。一方面因為事業(yè)單位與政府組織先天的“姻親”關系，在人事、財務等方面有著千絲萬縷的聯(lián)系，事業(yè)單位可以輕而易舉地獲得政府讓渡的公共權力；另一方面，我國的社會結構是政府主導型的單一結構，這使得NGO更加不容易分得政府讓渡的公共權力。因此我國建立政府與NGO的合作伙伴關系的第一個條件——政府有向NGO讓渡公共權力的需求，由于事業(yè)單位的替代效應而很難得到滿足。

(二)NGO發(fā)展質量不足、數量“虛脹”

我國NGO發(fā)展還處于初級階段，純粹的民間NGO數量較少且專業(yè)水平不足。根據中國民政部社會組織管理局2019年數據顯示，迄今為止，我國的社會組織總數為83.6292萬個，而且大多數NGO存在著質量不高、專業(yè)化程度不足的問題。NGO的公益性屬性決定了NGO的主要收入來源是社會捐贈，而社會捐贈存在著不穩(wěn)定性，無法提供優(yōu)厚的待遇，不能吸引專業(yè)人才，一些服務只能由業(yè)余人才來做，導致服務質量降低，更難以籌集資金，從而形成一種惡性循環(huán)。據調查，重慶市NGO就業(yè)人員以政府部門離退休人員為主，他們年齡大多在50歲以上。受以往工作經驗的影響，他們在開展工作時帶有強烈的行政風格，在處理專業(yè)問題時缺乏專業(yè)素養(yǎng)以及必要的職業(yè)技能，因此難以勝任。廣州市政府購買社會服務實踐中遇到的尷尬局面是這個問題的典型體現(xiàn)：廣州市政府在購買政府服務方面的投入很大，但是由于廣州市政府有政策規(guī)定：只有專業(yè)社工類組織才可以承接政府購買服務。而符合這個條件的NGO組織只有20幾家。為了達到承接政府購買服務的要求，廣州市政府出臺刺激政策，一時間NGO數量激增，由20多家增加到200多家，但是實際的專業(yè)化程度遠遠不夠。[8]為了維持生存，獲得政府資助，就必須迎合政府需求，NGO往往演化為去志愿化、去專業(yè)化，最后形成政府組織外形化的NGO，實際上就是“類事業(yè)單位”，完全背離了NGO的民間屬性。雖然數量上增加了，但這樣政策性刺激的NGO數量增長，并不是真正的NGO發(fā)展，正如中山大學岳經綸教授所言：“這種NGO數量的繁榮并未給競爭積累更多正能量”。

(三)公民意識體現(xiàn)為權利意識覺醒、責任意識不足

我們正處于社會轉型期，各類矛盾呈現(xiàn)集中突發(fā)態(tài)勢，對公共服務的需求劇增并且質量要求也在提高，多樣化的需求也愈發(fā)明顯，而對公共服務的供給卻明顯不足，公共資源配置也存在嚴重的不均衡問題。由此引發(fā)各個方面的群眾維權浪潮，比如對“劣質奶粉”、“地溝油”、“轉基因食品”的聲討，對周久耕“天價煙”、楊達才“天價表”、慈善會“天價餐”的爆料，對“拐賣兒童”的人肉搜索等等。人們通過網絡微博等社會媒體展開轟轟烈烈的全面維權運動。但與此同時，與權利相伴隨的是義務。人們在積極維護自身權利的同時，對社會的責任意識則相對薄弱。人們抱怨公共服務資源不足、NGO的專業(yè)性不夠，但真正志愿投身到NGO之中，貢獻財務和勞動的比例卻很少；人們抱怨慈善捐款不透明，但真正身體力行地履行民眾監(jiān)督責任的人卻很少。這是由于我國的政府主導型的社會結構造成人民對政府習慣性的依賴，從而造成公民意識薄弱的局面。在責任面前，大多數人選擇了觀望和抱怨。

四、當前條件下我國政府與NGO的可行關系模式設計

由上述分析可知，政府與NGO的合作伙伴關系并不適合我國當前的具體情況。我國的實踐已經證明，在條件不成熟的情況下，強制推行政府與NGO的合作伙伴關系的結果只能是“類事業(yè)單位規(guī)模的擴充”，造成NGO發(fā)展偏離民間屬性和原有宗旨，也與我國行政改革和社會改革的方向背道而馳。

根據圖1所示政府與NGO力量博弈與二者關系形成分析，我國當前NGO力量薄弱，政府強勢但已呈現(xiàn)出讓渡部分公共權力的傾向，正處于關系類型Ⅱ向關系類型Ⅲ過渡的階段。因此合約、寬容、互補以及第三政府的關系模式是與我國當前國情較為接近的關系模式選擇。具體的關系處理模式設計如圖2。

圖2 當前條件下我國政府與NGO關系模式圖

(一)用正式規(guī)則總體明確政府與NGO的基本關系準則

需要將政府與NGO的行為要求透明化，如政府的支持、管制、參與程度限度在哪里，NGO的行為底線是什么。這樣，二者才能有明確的行為參照標準，坦誠合作。在這個問題上，西方一些國家已經有了合理的應對政策，如英國首相布萊爾在1998年簽署并發(fā)布了“政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議(COMPACT)”，協(xié)議明確規(guī)定了政府與NGO的合作方式及限定條件。2001年，加拿大政府基于同樣目的簽訂《協(xié)議》，又于2003年以“獨立、相互依存、對話、合作與協(xié)作”為指導原則簽訂了《良好實踐準則》，用以規(guī)范政府與NGO的行為，以便在更為實際的層面開展合作。英國、美國、加拿大等國家用實踐經驗告訴我們：處理政府與NGO的關系要“面對敏感，限制底線，求同存異，開展合作”，其結果是能收到“1+1>2”的社會效果。因此，我國也可以考慮用正式規(guī)制(政府及其部門制定的具有一定法律效力的的法律、法規(guī)以及原則、方法)明確政府與NGO的基本關系——合約、寬容、互補以及第三政府的關系，并且規(guī)定雙方的基本行為原則，比如政府干預的限制、NGO的行為邊界等等。

(二)用八項規(guī)制分別支撐政府與NGO的基本關系

在總體明確政府與NGO基本關系模式以及相處原則的前提下，還需要具體的規(guī)制體系對二者關系進行規(guī)范。可從八個方面建立規(guī)制來支撐政府與NGO的基本關系：一是建立政府對NGO的法律保障規(guī)制。相對在處于權力核心的政府部門來說，NGO常常處于被動的弱勢地位，若想根本保障NGO與政府部門的相對平等地位，把平等的關系和地位寫入法律是基本的方式，也能一定程度避免政策不穩(wěn)定對二者關系的影響。例如菲律賓在憲法中已經明確說明政府與NGO是合作伙伴關系而非隸屬關系。二是建立政府對NGO的活動禁止規(guī)制。雖然在總體規(guī)制中已經對政府與NGO雙方的行為原則進行了限定，但是為了最大程度地減少政府支持NGO的后顧之憂，可以制定具體規(guī)制明確限定NGO不被政府所允許的活動，比如禁止暴力恐怖活動等，這樣可以增加政府對NGO的信任，也是處理好二者關系的關鍵要素。三是建立政府對NGO的獨立性保障規(guī)制。必須保證NGO的獨立性，否則NGO就不是真正的NGO，一切關系、規(guī)制都失去了意義。獨立性規(guī)制至少需要做到NGO的人事獨立，管理獨立，財務獨立。四是建立政府對NGO的政策限制消除規(guī)制。在通過對NGO總體原則限制、具體的禁止活動限制之后，除此之外的對NGO的政策限制應盡可能消除。首當其沖的是準入制度的限制，取消“擔保人”制度，比如可以借鑒上海工商施行“非禁不止”的核定式準入制度。五是建立政府對NGO的資金支持規(guī)制。我國絕大多數NGO都面臨資金困境的生存危機。一方面由于公民意識尚且薄弱，導致NGO缺乏民間資金注入；另一方面政府資助規(guī)模有限且方式、程序不規(guī)范，甚至直接導致NGO民間屬性和設立宗旨的改變。我國政府的當務之急是建立一種合理的資金支持規(guī)制，既要有利于NGO的穩(wěn)定，又不影響NGO的獨立性。六是建立政府對NGO的孵化支持規(guī)制。我國NGO還處于初級發(fā)展階段，數量有限，質量不足，迫切需要政府的扶持和鼓勵，不僅是資金上的支持，還需要人才、場地、管理以及運營上的指導。建立NGO孵化規(guī)制是必要且可行的選擇。但前提仍然是保護NGO的民間性、獨立性，培養(yǎng)NGO的自立性，而不是以完成上級指標為目的的設立式的、類事業(yè)單位式的迅速擴充，形成“兩塊牌子，一班人馬”、“接人掛靠”的虛擬孵化。七是建立政府對NGO的公平競爭保障規(guī)制。若要實現(xiàn)政府與NGO的高效合作，達到雙贏的效果，就必須保障NGO之間的公平競爭，尤其是在爭取政府資金支持時的公平競爭環(huán)境，包括建立利益相關者競爭回避規(guī)制，尤其是事業(yè)單位的競爭回避機制。因為事業(yè)單位常與政府部門有天然的“姻親”關系，這種做法也有利于推進NGO對事業(yè)單位的功能替代，為事業(yè)單位改革奠定基礎。八是建立政府與NGO關系的第三方監(jiān)督與評估規(guī)制。設立民間第三方監(jiān)督和評估NGO，負責日常監(jiān)督二者關系是否符合正式規(guī)制的規(guī)定并有訴訟權利。當政府與NGO的關系偏離基本關系總體規(guī)制或者某一具體規(guī)制時，可向第三方申請仲裁或調解。

(三)用具體合同保障落實政府與NGO的基本關系

為了保證在具體實踐中落實政府與NGO的基本關系，可以采取簽訂合同的方式規(guī)定甲方乙方的權利義務以及注意事項。合同的擬定以正式規(guī)制中基本關系和原則為準繩，同時也要體現(xiàn)八項具體規(guī)制的內容和要求。根據清華大學公共管理學院院長薛瀾教授對速度型發(fā)展和規(guī)制型發(fā)展的區(qū)別分析，本文所設計的政府與NGO的關系模型屬于規(guī)制型發(fā)展模式，因此難以避免會出現(xiàn)在規(guī)制執(zhí)行過程中的“中央—地方政策效應”。也就是說，總的規(guī)制在具體的執(zhí)行過程中有被衰減、扭曲和縮小的傾向。西方規(guī)制型發(fā)展模式國家也面臨著這樣的問題，被稱之為“race to the bottom(沖向底線)”。因此,為了減輕這一規(guī)制模式的弊端，在具體實踐中擬定合同來保障二者關系與基本準則的一致性還是很有必要的。