淺析礦產業規劃與國土空間規劃融合的方法

程曉

摘 要：隨著我國部分城市資源枯竭、部分礦產產能過剩、礦區生態環境破壞嚴重等問題的出現，如何盤活我國礦產業成為擺在從業人員和地方政府面前的重要問題。國土空間規劃的出現為綜合整治我國礦產業提供了一條有效途徑。但是，如何有效實現礦地融合，優化產業布局，實現我國礦產業的經濟發展，需要研究人員深入思考。本文通過對礦地融合現狀的分析，從產業規劃、產業設計、產業招商、落地實施幾個角度探討了礦產業規劃與國土空間規劃融合的方法，并提出了一些見解，以期為研究人員的思考提供借鑒。

關鍵詞：國土空間規劃;礦產業規劃;規劃融合;方法

在國民經濟發展中，礦產業是影響最大的開發項目之一，也是最具爭議的項目。[1]一方面，我國部分地區的發展是資源型發展，存在大量的煤炭基地、稀土基地，對礦產業的開發是這些地區的經濟支柱，這些地區也為我國國民經濟的發展做出了重要貢獻;另一方面，現階段我國大力推行可持續發展，過度開發礦產資源不符合生態文明的發展規劃。[2]為了解決這一矛盾，將礦產業規劃同國土空間規劃相融合，統籌推進礦產業的土地利用規劃、生態保護規劃等空間規劃，不僅是未來礦產業發展的趨勢，更是一種符合我國可持續發展戰略的新方法。

一、礦產業規劃與國土空間規劃融合現狀

“礦地矛盾”一直以來都存在于我國的礦產業發展中。依據中國地質調查局的調查結果，我國有661個城市，其中262個（近40%）城市都是資源型城市，這些城市在原煤、原油、礦石、木材等方面，為我國提供了大量地寶貴資源。[3]如圖1所示：

這些資源型城市如今面臨著資源枯竭、產能過剩、生態破壞等多種問題。而解決這些問題，就需要多部門齊力，站在可持續發展的戰略高度，積極引入新的政策和規劃，促使資源型城市在新時期的發展。[4]以礦業城市為例，需要引導礦業城市走向城、礦、鄉一體化發展的新型城鎮化道路。在此過程中，礦產業規劃與國土空間規劃融合既是必經之路，也是最有效的手段之一。[5]現階段，在礦產業規劃與國土空間規劃融合中還存在一些問題，例如，規劃主體不同：一個面向的是礦產資源，一個面向的是土地資源;規劃依據不同：一個依據的是《礦產資源法》，一個依據的是《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》;管理中的沖突：隨著我國機構改革，一些礦產資源的管理主體消失，且礦區管理松散，缺乏標準的體系;缺少信息平臺：我國針對礦產資源的調查分析的工作相對較少，且沒有一個專門的進行礦產資源信息的發布和管理平臺。這些問題的產生既有歷史因素，也有社會因素，同時還與不斷變化升級的政策有關。[6]因此，對礦產業規劃與國土空間規劃融合需要從業人員和有關機構不斷創新，找出適合的方法，進一步的促進礦地融合。

二、礦產業規劃與國土空間規劃融合方法

（一）產業規劃

對礦產業規劃與國土空間規劃的融合是“多規合一”的融合，是國民經濟發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、主體功能區規劃、環境保護規劃以及其他各類規劃的有機結合。[7]在此背景下，對礦產業規劃必須要統籌礦、城、鄉，在礦區的恢復和建設中，平衡礦產、土地和生態的平衡;平衡礦企、政府、村民的利益。在過去，單純的礦產業規劃與國土空間規劃分離，不僅資源浪費嚴重，而且缺乏宏觀的空間規劃，資源利用率極低。[8]但是，將礦產業規劃與國土空間規劃融合，實現礦區綜合整治，實現礦業開采、生態修復和城、礦、鄉統籌的新型礦產業規劃。

（二）產業設計

傳統意義上的礦產業設計是無序且混亂的，走的是“先破壞后治理”的路線。這種產業設計已經不能適應我國的可持續發展戰略和生態文明建設所需。[9]在中，對礦產業的設計堅持“環境為本、經濟引領、社會融合、持續發展”的理念，以產業接續促進礦產業的可持續發展，同時，建立對煤礦企業的約束，實現生態修復和提升、打造持續的經濟體系以及構建多元和諧社會。[10]具體包括加強礦區的綠色管理、以國土規劃推進礦區綠色建設、重新劃分礦區功能區、發展區域特色礦業等。

（三）產業招商

礦產業規劃與國土空間規劃融合下，礦產業的招商發生根本性的變化。這是因為，在礦地融合下，礦區的功能發生了轉變，從單一的生產區和生活區變得的更加的科學和合理。在礦地融合下，礦區將劃分為綜合利用區、礦產生產區、恢復生態保護區、旅游觀光區、生態重建區以及待開采區。[11]因此，在這種新的功能區的劃分下，對于礦產業的招商也要發生相應的轉變。具體包括建立真誠，互惠互利的伙伴關系，闡明并兌現可持續發展目標;更清潔的技術實施;改善環境管理;增加利益相關者的參與;改善對礦區和員工的培訓等。[12]此外，還包括規劃和投資發展以增強礦區能力;規劃和投資礦區基礎設施。

（四）落地實施

將礦產業規劃與國土空間規劃融合落地需要以下幾個步驟：實施全面調查，以足夠的數據為礦地融合的基礎;信息整合，分析礦區情況;統籌編制礦區國土空間規劃。[13]在具體實施的過程中，需要一定的監測方法，包括：空氣質量測量站;噪聲測量站;河道流量測量和地表水水質調查;地下水和水文地質監測等。目的是加強當地使用監測過程;向利益相關者提供及時和適當的信息。[14]政府、學術界和第三方組織的調查和報告之類的工具的使用將成為這種監視的基礎，而民間使用不斷發展的手機網絡輸入的數據將對其進行補充，促進礦地融合的落地實施。[15]

結束語：

綜上所述，礦地融合是我國礦產資源和國土資源可持續發展工作面臨的最持久的挑戰之一，并且是變化的時空尺度難題的核心之一。在不失去應對特定當地情況的能力的情況下大規模運作礦地融合，需要地方政府提供足夠的支持，包括以下幾個方面：金融資本;教育培訓和提高認識;信息和知識資源;政策制定與計劃;適當的技術和基礎設施;企業發展，特別是提供本地礦業產品和服務。而這些需要農業、工業（提取和制造）、交通、能源以及衛生等部門之間的相互依賴關系，為礦地融合做出貢獻。

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