關于宗教工作法治化的幾點思考
——寫在新修訂《湖北省宗教事務條例》實施之際

文/如楓

習近平總書記在2016年4月召開的全國宗教工作會議上強調指出，“要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調節(jié)涉及宗教的各種社會關系”。運用法治思維和法治手段管理宗教事務，已成為我們黨對待與處理宗教問題的基本立場和主要方法，宗教工作法治化是依法管理宗教事務的根本路徑和必然趨勢，是實施全國依法治國戰(zhàn)略、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，體現(xiàn)了我們對宗教事務管理思維的變化，以及由此帶來的管理方式和治理手段的變化。

宗教工作法治化歷程回顧

我國宗教工作法治化歷程。宗教工作法治化是在我國實施依法治國戰(zhàn)略的大背景下展開的。改革開放以來,宗教工作法治化建設經歷了從依據(jù)政策管理到法制化管理、再到法治化治理的發(fā)展歷程。

第一階段（1978年-1990年）：宗教工作依據(jù)政策進行管理。十一屆三中全會提出“加強社會主義法制，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”這一治國理念和方略，對我國宗教工作產生了重大影響。1982年中共中央印發(fā)《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》，規(guī)定“絕不允許宗教干預國家行政、干預司法、干預學校教育和社會公共教育”。強調“充分發(fā)揮愛國宗教組織的積極性和應有的作用，使它們在憲法和法律的范圍內主動地開展有益的工作”。首次提出制定“宗教法規(guī)”。這一階段，宗教工作的主要任務就是糾正“文革”時期對宗教的錯誤認識，全面落實黨的宗政策，指導成立宗教愛國組織，逐步恢復和開放宗教活動場所。由于宗教法規(guī)尚未出臺，相關管理制度還未成型，宗教政策成為政府宗教管理的主要依據(jù)。

第二階段（1990年-2012年）：宗教工作進入法制化管理階段。1990年全國宗教工作會議及下發(fā)的《中共中央、國務院關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》，明確提出依法管理宗教和加快宗教立法的任務。1991年至1996年，《宗教社會團體登記管理實施辦法》《關于中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規(guī)定》《宗教活動場所管理條例》《宗教活動場所年度檢查辦法》等一系列單項法規(guī)規(guī)章先后頒布并開始實施。2004年，我國第一部綜合性宗教行政法規(guī)——《宗教事務條例》頒布。這一階段，我國宗教法制體系建設開始了實踐探索，宗教事務管理由從依政策管理為主逐步向依法與依規(guī)管理并舉的方式轉變。

第三階段（2013年至今）：宗教工作進入法治化治理階段。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國方略，十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為我國政府宗教工作法治化建設提供了政策依據(jù)。習近平總書記在2016年全國宗教工作會議上的重要講話，為宗教工作樹立了全新的價值標準和管理目標。習近平總書記強調，要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調解涉及宗教的各種社會關系。2018年2月施行的新修訂《宗教事務條例》，標志著我國宗教工作法治化建設邁上新臺階。

湖北省宗教工作法治化實踐。伴隨著我國宗教工作法治化進程，湖北省宗教法制建設和法治實踐取得了一定成效。

在法制建設方面，1992年12月3日，我省第一部宗教方面的政府規(guī)章《湖北省宗教事務管理暫行規(guī)定》（湖北省人民政府省政府38號令）正式實施。同時，我省宗教配套規(guī)章不斷完善。2005年以來，先后制定下發(fā)《湖北省民族宗教行政執(zhí)法依據(jù)》《湖北省宗教活動場所登記換證工作實施意見》《湖北省兩類宗教活動場所（寺觀教堂和其他固定宗教處所）的具體區(qū)分標準》和《湖北省宗教活動場所登記證編號方案》等文件。2009年10月1日，湖北省第一部地方性宗教法規(guī)《湖北省宗教事務條例》施行。2020年3月1日，新修訂的《湖北省宗教事務條例》（簡稱新《省條例》）實施，開啟了湖北省宗教法制建設新篇章。

在法治實踐方面，一是加強正面引導和規(guī)范管理。加強對宗教活動場所、宗教活動和宗教教職人員的依法管理。按照《宗教事務條例》《湖北省宗教事務條例》及其有關配套辦法的規(guī)定開展宗教行政審批，開展合法宗教活動場所重新登記換證、宗教教職人員認定備案和宗教活動場所財務監(jiān)督管理試點工作。二是切實維護宗教界的合法權益。會同省委統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強宗教團體建設的意見》，逐步健全各級宗教愛國組織體系；加大對省宗教團體建設的支持力度，爭取省政府下?lián)軐？罱鉀Q省宗教團體辦公用房和天主教房產遺留問題，聯(lián)合人社、民政、財政等部門，推動落實宗教教職人員社會保障和低保待遇。三是加大違法行為的治理和打擊力度。非宗教活動場所、非宗教組織經營管理宗教活動場所專項治理（“兩非”專項治理）、開展基督教私設聚會點專項治理工作、佛道教商業(yè)化治理、非法宗教出版物治理、抵御境外利用宗教滲透、取締非法宗教活動、打擊針對高校學生和未成年人的非法傳教活動等，有效維護了良好的宗教生態(tài)環(huán)境。

利川市民宗局組織宗教界人士學習新修訂《湖北省宗教事務條例》

現(xiàn)階段我省推進宗教工作法治化面臨的挑戰(zhàn)

宗教工作法治化的共同思想基礎還不牢固。一方面黨政干部運用法治思維和法治方式處理宗教問題的自覺性有待增強。一些黨政干部還未擺脫對政策和行政手段的依賴，習慣用行政命令的方式來管理宗教事務，以言代法、以權代法的現(xiàn)象依然存在；對運用“導”的態(tài)度和方法對待和處理宗教問題的理解不深不透，離“導之有方、導之有力、導之有效”還有較大差距。另一方面，宗教政策法規(guī)宣傳普及不夠，宗教界和信教群眾的公民意識、法治意識和尊法學法守法用法的自覺性有待增強，教育引導其正確處理國法與教法的關系尚有很多工作要做。

宗教工作法治化的社會基礎有待夯實。習總書記一再強調，宗教事務要納入依法管理軌道，沒有法外之地、法外之教、法外之人。宗教問題的敏感性一定程度上制約了法治化進程。宗教在社會生活的各個領域還遠未“脫敏”。一是社會對宗教另眼相看。宗教界享有政府提供的基本公共服務還不均衡，對宗教教職人員納入社會保障體系、享受相關政策待遇問題未得到全面落實；宗教活動場所納入國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃事宜尚缺乏實踐路徑。二是宗教界自身持有的特殊性意識。宗教院校和宗教活動場所的法人意識不強。國務院《宗教事務條例》雖然賦予了宗教團體、宗教院校和宗教活動場所的法人身份和地位，但自條例實施以來，全省乃至全國宗教活動場所自愿申請法人登記的寥寥無幾；宗教界遵守國家財務制度、接受財務監(jiān)管的自覺性、依法辦理稅務登記和納稅的意識不強。三是宗教團體自身建設薄弱，自我教育、自我管理、自我引導能力不足，宗教領域存在的商業(yè)化問題、教風不正、借教斂財?shù)葐栴}損害了宗教界的形象。

宗教工作法治化的組織人才保障還不充分。一是基層宗教執(zhí)法力量不足。新一輪機構改革，大多數(shù)市、縣民宗部門與統(tǒng)戰(zhàn)部門合署設置后，基層宗教執(zhí)法力量不足的問題凸顯。二是部分基層組織執(zhí)法權缺失、綜合執(zhí)法機制尚未確立。經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、管理特區(qū)等功能區(qū)尚不具備執(zhí)法權，宗教執(zhí)法事項未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的范疇。三是宗教工作干部的執(zhí)法能力和水平還不適應宗教工作新形勢新任務新要求。

宗教工作法治化的基礎性工作還不扎實。一是宗教基礎數(shù)據(jù)掌握不清、信息采集和更新不到位，信息化建設和大數(shù)據(jù)管理相對滯后。二是與新《省條例》相配套的制度辦法有待完善。兩類場所的區(qū)分標準未能作出調整，新《省條例》新增備案事項的具體備案辦法等有待制定。三是宗教專項工作成果有待進一步鞏固，非法宗教活動場所、基督教私設聚會點治理后易反彈。四是各層級宗教工作部門的權責邊界有待進一步厘清，上下協(xié)同、規(guī)范高效的宗教執(zhí)法體系還未形成，宗教工作聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化機制尚未建立。

此外，國內外大環(huán)境對宗教領域的影響，給宗教工作法治化的順利推進帶來了許多不確定性因素，宗教工作法治化任重而道遠。

以學習貫徹新《省條例》為契機，努力開創(chuàng)湖北宗教工作法治化新局面

加大宗教政策法規(guī)教育培訓力度，筑牢宗教工作法治化的共同思想基礎。一是推動新《省條例》學習培訓“四個納入”。積極爭取將新《省條例》納入黨委理論學習中心組的學習內容，納入當?shù)攸h校（行政學院）主體班教學內容，納入當?shù)亍捌呶濉逼辗ǖ闹攸c內容，納入干部教育培訓計劃，確保宗教工作“三支隊伍”全覆蓋。二是抓好宗教界和信教群眾的培訓學習。組織宗教教職人員、宗教活動場所管理組織成員和宗教院校師生認真學習新《省條例》，將新《省條例》宣傳納入宗教活動場所“四進”活動內容，支持宗教界建立法治宣傳員隊伍，用信教群眾聽得懂、易于接受的方式講好新《省條例》內涵。三是創(chuàng)新學習宣傳方式載體，充分運用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體，不斷擴大社會知曉面，最大限度凝聚思想共識。

構建系統(tǒng)完備的宗教執(zhí)法體系，夯實宗教工作法治化的制度基礎。一是加快完善與新《省條例》配套的制度辦法。如：兩類場所區(qū)分標準，宗教活動場所改建、新建建筑物、設立臨時活動地點、互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務等的審批辦法，以及宗教教育培訓、接受境外宗教捐贈、宗教教職人員兼任主要教職或跨省任職等的備案辦法。二是完善省市縣三級宗教工作部門權責清單，規(guī)范行政執(zhí)法行為，著力構建上下協(xié)同、規(guī)范高效的宗教執(zhí)法體系。三是加強與相關職能部門的溝通協(xié)作，推進宗教工作聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化開展。

突出重點補短板強弱項，打牢宗教工作法治化的工作基礎。一是加強調查研究，全面準確掌握宗教基本情況，分析研判形勢，掌握其發(fā)展變化規(guī)律。二是加強宗教信息化建設，構建以大數(shù)據(jù)為支撐的宗教事務管理服務體系，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)信息的及時采集、更新和共享，助推宗教領域“放管服”改革，不斷提高網(wǎng)上政務服務水平。三是支持宗教團體加強自身建設，不斷提升其自我教育、自我管理、自我引導能力，幫助解決宗教界實際困難，維護宗教界的合法權益。四是鞏固和拓展宗教專項工作成果，穩(wěn)步消化非法宗教活動場所、基督教私設聚會點存量，嚴防反彈，減少直至杜絕增量產生。五是加強互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務監(jiān)管，建立網(wǎng)絡評論員隊伍，做好宗教網(wǎng)絡輿情工作。

加強執(zhí)法隊伍建設，強化宗教工作法治化的組織人才保障。一是選優(yōu)配強基層宗教執(zhí)法人員，探索橫向跨部門聯(lián)合執(zhí)法、縱向跨層級協(xié)同執(zhí)法的工作機制。二是通過規(guī)章或規(guī)范性文件授權的方式，解決經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、管理特區(qū)等基層組織執(zhí)法權問題，積極開展試點，推動將宗教執(zhí)法事項納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法范疇。三是加強工作指導和業(yè)務培訓，全面提高宗教工作執(zhí)法水平。宗教執(zhí)法人員要深入學習《宗教事務條例》、新《省條例》，將熟練掌握、正確運用條例作為看家本領，增強運用法治思維和法治方式處理宗教問題的自覺性，切實將其中蘊含的“職權法定、權利與義務對等、保護與管理并重、正面引導與違法懲戒相結合”等法治理念及法治原則貫徹到宗教工作實踐中去。