“老大難”的住房公積金制度改革

文/蘇杰德

住房公積金制度改革，再次釋放了一個(gè)明確信號(hào)。

5月18日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）公布，《意見(jiàn)》提出改革住房公積金制度。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)王蒙徽也在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表文章，將“修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，改革完善住房公積金制度”列為今年的重點(diǎn)工作之一。

住房公積金制度要改革，而不是廢除，這為近段時(shí)間火爆的住房公積金制度存廢之爭(zhēng)按下了暫停鍵。

“現(xiàn)在問(wèn)題的關(guān)鍵是如何建設(shè)，而不是簡(jiǎn)單取消了事。”清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉告訴記者，住房公積金制度在我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革和居民住房條件改善過(guò)程中，發(fā)揮的作用有目共睹，對(duì)其存在的問(wèn)題和缺陷也研究得非常充分，“近期相關(guān)討論中的許多觀點(diǎn)，七年前大家就在研究，而且有許多還是科學(xué)的定量研究?！?/p>

伴隨一路爭(zhēng)議，住房公積金累計(jì)繳存金額也從最初的百億元擴(kuò)張到萬(wàn)億元、十萬(wàn)億元?！暗案狻痹絹?lái)越大，問(wèn)題也越來(lái)越凸顯。住房公積金制度的改革方案提過(guò)很多版本，為何遲遲沒(méi)有明顯推動(dòng)？

如何讓城市新市民受益？

今年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文撰文稱(chēng)，建立公積金制度以來(lái)，累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款3335萬(wàn)筆（含2套2次以上貸款），合計(jì)大約有5500萬(wàn)人受益，在1.44億實(shí)繳職工中，38%的人成為住房貸款人。

不過(guò)，一位不愿具名的學(xué)者對(duì)于每年公布的住房公積金的信息頗有微詞，認(rèn)為數(shù)據(jù)掩蓋了“劫貧濟(jì)富”問(wèn)題。

他認(rèn)為，2018年住房公積金個(gè)人住房貸款數(shù)據(jù)顯示，中低收入貸款金額占比94.86%，高收入則為5.14%。住房公積金報(bào)告規(guī)定，高收入是指收入高于上年當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資三倍以上，低收入者則是在一倍以下。

“需求群體錯(cuò)配，目前繳存住房公積金的，主要是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國(guó)企員工，這些職工多數(shù)已解決住房問(wèn)題。而需要解決住房問(wèn)題的私企職工、年輕職工和農(nóng)民工等群體，很多都沒(méi)有納入制度覆蓋范圍?！弊〗ú吭辈块L(zhǎng)劉志峰在一次會(huì)議上提到。

上世紀(jì)末，城鎮(zhèn)居民面臨無(wú)錢(qián)無(wú)房難題，住房公積金制度應(yīng)運(yùn)而生。類(lèi)似的場(chǎng)景，今天發(fā)生在城市新市民身上。時(shí)任國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司司長(zhǎng)張其光在2015年撰文稱(chēng)，住建部調(diào)查，進(jìn)城農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)購(gòu)房比例不到1%，絕大部分居住在棚戶(hù)區(qū)、城中村和建筑工地，居住條件惡劣。

“很多新進(jìn)城的農(nóng)民，只要愿意而且有穩(wěn)定的工作，個(gè)人也可以交納公積金?！蓖衾雀嬖V記者，公積金管理部門(mén)也接受了這個(gè)建議。但是，在實(shí)際推行中，住房公積金制度卻仍難以將進(jìn)城農(nóng)民等群體覆蓋。

著力解決新市民住房問(wèn)題，金融服務(wù)必不可少。北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏、張崢認(rèn)為，要支持租賃住房，給予供給端金融服務(wù)，提供更多的優(yōu)質(zhì)保障性租賃住房供給。具體模式可以包括，為新建租賃住房建設(shè)提供資金；為資產(chǎn)更新提供資金，盤(pán)活存量資產(chǎn)；為培育優(yōu)質(zhì)的租賃住房運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)提供資金；應(yīng)用私募地產(chǎn)引導(dǎo)基金、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等金融方式，形成良性的投融資閉環(huán)。

屬地化行政管理的制度困境

住房公積金制度涉及個(gè)人、企業(yè)和政府，牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革步履維艱。其中，部門(mén)利益如何協(xié)調(diào)是改革最大難關(guān)。

改革開(kāi)放初期，城鎮(zhèn)住房難成為越來(lái)越迫切的現(xiàn)實(shí)難題。1991年，城鎮(zhèn)居民人均住房面積約7平方米，相當(dāng)于自改革開(kāi)放13年來(lái)，每年增加量不到0.3平方米，增加的面積還不到一個(gè)書(shū)包。

當(dāng)時(shí)，制約建房的因素主要是缺資金，過(guò)去在福利分房年代靠財(cái)政資金改善住房條件的方式行不通了。1991年，時(shí)任上海市市長(zhǎng)朱镕基主持上海房改，借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，推出住房公積金制度，并在日后成為全國(guó)性政策。

陳杰告訴記者，住房公積金制度解決了房改的核心難題——如何為職工住房投資與消費(fèi)資金提供一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)期和廉價(jià)的來(lái)源。

制度設(shè)立之初，張其光就認(rèn)為，住房公積金管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)大量、長(zhǎng)期存在的債權(quán)、債務(wù)責(zé)任，機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的法人單位。但絕大多數(shù)管理機(jī)構(gòu)都掛靠某一部門(mén)，不是獨(dú)立的法人單位，不能承擔(dān)民事責(zé)任，與住房公積金的管理要求相差甚遠(yuǎn)。

這種制度弊端后問(wèn)題慢慢顯露出來(lái)。

汪利娜認(rèn)為，住房公積金管理中心定位于事業(yè)單位，難以構(gòu)建與公積金運(yùn)營(yíng)相適宜的法人治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。公積金屬地化管理，造成資金短缺與沉淀并存，降低資金使用效率。公積金繳存人與管理中心法律關(guān)系不清，導(dǎo)致公積金增值收益法律歸屬不清，分配不規(guī)范，侵害繳存人利益等。

由于住房公積金采取屬地化管理，各地將其視為自己的一畝三分地，難以像社保一樣實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌管理?！澳阈枰牡胤藉X(qián)不夠，不需要地方過(guò)剩。我們?cè)峤涣烁母锏恼n題方案，但一直沒(méi)有取得突破。”陳杰說(shuō)。

為了打破這種條塊分割的現(xiàn)狀，住建部在2017年組織開(kāi)發(fā)全國(guó)住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái)，將使得異地提取公積金成為可能。不過(guò)，政策執(zhí)行過(guò)程中，各地一度出臺(tái)措施增加異地提取難度，條塊割據(jù)問(wèn)題難以化解。

金融化改革如何設(shè)計(jì)？

改革方案難以落地，問(wèn)題在哪？在劉洪玉看來(lái)，現(xiàn)行住房公積金制度的核心定位仍不明確——同時(shí)具有住房金融和住房保障的定位，但不同定位下的目標(biāo)群體并不相同，住房金融的目標(biāo)群體主要是中等和中高收入群體，而住房保障主要是以改善低收入群體購(gòu)房能力和住房條件為主要目標(biāo)。當(dāng)前的許多爭(zhēng)論都源于這一不夠清晰的核心定位。

劉俏則認(rèn)為，從更長(zhǎng)的時(shí)間維度看，住房公積金制度面臨的是一個(gè)如何重新出發(fā)、重新定位、從而能夠發(fā)揮更大作用的問(wèn)題。

2010年，部分地方政府提出在保障房建設(shè)資金領(lǐng)域，引入住房公積金結(jié)余作為中長(zhǎng)期建設(shè)貸款的支持，住房公積金修例隨之提上議事日程。

陳杰介紹，政府把部分住房公積金給保障房提供融資，當(dāng)時(shí)是想展現(xiàn)住房公積金制度的公益性和通過(guò)貸款來(lái)提高收益，“但是，住房公基金條例規(guī)定，繳存資金屬于個(gè)人所有，保障房融資的做法跟條例沖突。如果要對(duì)公貸款，條例則要修改。條例如何修訂，各方又爭(zhēng)執(zhí)不下。后來(lái)，大家發(fā)現(xiàn)利用公積金發(fā)放貸款，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)比較大，后來(lái)就暫停了?！?/p>

實(shí)際上，2011年到2014年間，住建部幾乎每年都提出修改《住房公積金管理?xiàng)l例》，多次表態(tài)年內(nèi)完成草案稿修訂工作，不過(guò)均以爽約告終。2015年，住建部再次試圖修改法律法規(guī)。這一年，張其光撰文稱(chēng)，我國(guó)設(shè)立國(guó)家住房銀行的條件已經(jīng)基本成熟。行業(yè)主管部門(mén)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)和言論，引發(fā)了各界高度關(guān)注，人們一度認(rèn)為這是住房公積金制度的改革方案。不過(guò)，條例最終只是微調(diào)，張其光的方案并沒(méi)有實(shí)施。一位不愿具名的住房公積金研究者透露，“張其光的方案應(yīng)該與部委領(lǐng)導(dǎo)的想法不一致，難以被采納?！?/p>

無(wú)論哪種改革方案，這個(gè)掌管資金數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的機(jī)構(gòu)，金融化是難以回避的方向。

“我們公積金管理金融化改革的建議提出來(lái)至少有10年了，遲遲沒(méi)有動(dòng)靜，一個(gè)重要原因是部門(mén)利益的矛盾。一旦住房公積經(jīng)管理機(jī)構(gòu)拿到金融牌照，它就要受銀保監(jiān)會(huì)管理。”汪利娜說(shuō)，但對(duì)于習(xí)慣了現(xiàn)行行政化管理體制的人來(lái)說(shuō)會(huì)有很多不適應(yīng)，所以公積金體制內(nèi)對(duì)金融化改革的分歧很大，難度也可想而知。