遼河流域鐵嶺段排污許可證制度實施績效評估

周鑫

（ 遼寧省生態環境事務服務中心，遼寧沈陽 110161）

1 引言

遼河流域在“ 十二五”期間重點突破化工、輕工、冶金、造紙、印染、畜禽養殖等重點行業的多項污染控制關鍵技術，取得了一定的技術成果；并進行了排污許可證制度實際示范與實施。清河、蒲河及凡河均為遼河流域鐵嶺段典型一級支流， 其水質污染程度一直比較輕，但近年來顯現污染加重趨勢。“ 十一五”與“ 十二五”期間，遼寧省以清河、蒲河及凡河為示范區，實行流域水環境容量分配許可證［1-4］，制定《 鐵嶺市水污染物排放許可證管理辦法》，做到總量分配的科學化、排放計量的準確化，實現由目標總量控制逐步向環境總量控制的轉變。

在排污許可證制度實施過程中， 遼寧省制定完善了相應的實施辦法和發放程序， 建立了良好的實施基礎。 對主要排污者總量指標的控制，在規范企業排污行為和削減排污總量方面起到了一定的積極作用；將排污許可證與各項環境管理工作關聯，并作為現有企業改擴建項目實施前的必要條件與總量指標審核的重要依據； 重視排污許可證總量指標分配的核心作用。 排污許可證的實施，明確了企業污染治理的責任，提升了政府環境管理水平，促進企業技術進步和治理污染設施的改進以及節能減排目標的實現，使遼河流域水質大幅度提升。

本研究以遼河流域的小流域（ 清河、蒲河和凡河）為實例，擬對遼河流域目前所采取的排污許可證制度的實施進行績效評價，以期對“ 十二五”期間遼河流域排污許可證制度實際示范情況進行總結，對提高流域總量減排績效管理水平以及為“ 十三五”遼河流域減排工作的方案制定提供依據。 在對遼河流域水環境污染治理現狀和“ 三大減排”措施實施現狀分析研究的基礎上，以水質環境狀況為考核對象，以小流域內重點污染源自動監測、監督性監測、總量監測監控為基礎， 初步構建符合遼河流域特點的排污許可證制度示范績效評估指標體系， 對許可證實施考核，合理評估分配效果，提高分配管理的績效，完善排污許可證核查及追蹤機制， 并最終實現排污許可證動態管理。根據模糊評價原理以及指標特征，建立模糊評價模型， 首先利用判斷矩陣法計算出各個指標的權重，再運用模糊數學方法確定評價矩陣，最后將二者結合構建了熵權模糊綜合評價模型。 以遼河流域的小流域（ 清河、蒲河和凡河）為實例，根據清河、蒲河和凡河的水質數據對2011—2015 年排污許可證制度實施績效進行評價。

2 構建方法的選擇

環境績效評估是已經在國際上獲得廣泛應用并取得良好成效的評估方法［5-7］，盡管所開展的各種評估活動在評估方法的遴選、指標體系的構建、數據基礎等方面存在著較大差異， 但同樣都證明了環境績效評估是一種污染控制和自然資源管理的有效手段。 流域排污許可證制度示范績效評估體系構建主要包含指標因子選擇、 權重分配和模型構建等3 個方面。

常用的指標篩選方法包括演繹法、 平衡記分卡技術、德爾菲法、信度和效度檢驗、主成分分析方法、層次分析方法等［8-17］。 其中，德爾菲法和層次分析方法最為常見。本研究本著系統構建的層次性原則，同時考慮構建方法的繁易程度， 選擇層次分析法和德爾菲法相結合的主、客觀方法進行指標因子的篩選。評價指標體系中定量指標采用統計數據的查閱或計算對比評價標準來得到指標值。 定性指標通過層次分析法與德爾菲法相結合確定。在權重分配方面，通過矩陣計算， 并進行平均隨機一致性檢驗， 反饋調整，得到各項指標的權重。

排污許可證制度示范績效指標體系的構建遵循指標體系構建的一般過程， 首先對遼河源頭區域情況進行研究找出現存問題。 在現存問題的基礎上確定指標體系的評價目標，明確指標體系構建的原則，分析評價目標的主要影響因素， 遵循構建原則依據小流域（ 清河、蒲河和凡河）具體情況對指標進行篩選，最終構建出績效指標體系。

2.1 評價指標選取

2.1.1 確定備選指標

本文在指標選取過程中參照分析國內外研究狀況，在大量閱讀文獻的基礎上，依據小流域（ 清河、凡河與蒲河）主要污染物總量控制目標和水專項“ 十二五”期間規劃要求，根據食品加工、化工等企業污染特征， 鐵嶺市主要城鎮污水處理廠指標情況以及非點源主要污染物排放情況，確定了備選指標，為下一步建立指標體系提供資料基礎。

2.1.2 采取專家咨詢法對備選指標進行篩選

對備選指標進行分類和整合，從水環境情況、污染物排放情況、 排污許可證制度示范技術實施3 個方面，結合遼河流域總量控制的目標，對指標體系中的指標進行歸類篩選。確定的指標進行匯集后，采用專家咨詢方式與指導老師和其他相關領域老師進行溝通和征求意見，對指標體系進一步篩選，刪除重復性較高的指標， 完善地表水主要污染物排污許可證制度示范績效評價指標集。

2.1.3 依據數據的可得性對指標進行篩選

通過查閱2011—2015 年《 鐵嶺市統計年鑒》，確定構建的指標的可得性， 在此基礎上對指標體系中無法獲取數據的指標進行刪除。 考慮到本文最終目的是對近幾年地表水主要污染物排污許可證制度示范績效進行評價，為了能夠客觀地反映出小流域（ 清河、蒲河和凡河）排污許可證制度示范績效的實際情況，對指標體系中定性指標進行刪減，通過定量指標客觀地反映排污許可證制度示范績效， 最終確定出指標體系中所有相關指標。

2.2 小流域（清河、蒲河和凡河）排污許可證制度示范績效評價指標體系建立

根據上文制定的指標體系構建原則， 依據小流域（ 清河、蒲河和凡河）水環境現狀、影響因素和主要污染源排放情況， 本文從水環境狀態與環境管理績效兩個方面選取指標并構建指標體系。

環境績效評估指標分為兩大類： 環境狀況指標和環境管理指標。環境狀況指標提供有關當地的、區域的、國家的或全球性的環境狀況信息；環境管理指標提供流域管理部門的能力， 對環境績效有影響或可能有影響的管理事務方面的措施及其實施效果。以現有統計資料和數據為基礎， 依據指標選擇原則建立指標體系，遼河流域的小流域（ 清河、蒲河和凡河）績效評估體系見表1。 采用層次分析法將指標體系分為目標層、準則層和指標層3 個層次。其中，O層為目標層；A 層為子目標層；B 層為針對A 目標層所建構的準則層，包括總量控制、水環境質量、公眾參與、環境治理4 個準則；C 層為針對B 層所選擇的指標層。

表1 小流域（清河、蒲河和凡河）排污許可證制度示范績效評估體系

環境狀態（ A1）：反映流域的水質和水量狀況，主要從總量控制（ B1）和水環境質量（ B2）兩方面考慮。 總量控制選擇化學需氧量排放量（ C1）、氨氮排放量（ C2）、總磷排放量（ C3）和陰離子表面活性劑排放量（ C4）指標，水環境質量則通過化學需氧量濃度（ C5）、氨氮濃度（ C6）、總磷濃度（ C7）、陰離子表面活性劑濃度（ C8）和水環境功能區水質達標率（ C9）進行描述。

環境管理（ A2）：主要是根據流域特征及其需要，綜合運用技術、經濟、法規、政策、公眾參與等多種手段，研究與調控流域空間范圍內的水量和水質，使不同區域水體的主要功能對水量和水質的要求能得到滿足。 流域環境管理的手段主要包括公眾參與（ B3）和環境治理（ B4）。 公眾參與流域水環境污染防治規劃與管理可確保決策者能了解公眾的意見， 并通過各方的協作來協調流域內多目標、多部門、多地區和多利益集團之間的關系。此外，公眾還是水環境質量的監督者和水環境污染控制行動的直接參與者。 主要從公眾對環境滿意度（ C10）和實行環境質量公告情況（ C11）兩方面進行描述。工業生產污水排放量大和污水處理技術落后是造成我國水環境污染嚴重的主要原因。 因此，制定適當的環境治理政策，積極推行針對水環境低污染的清潔生產新技術， 對于水環境保護具有重要意義。 環境治理主要從城鎮污水處理率（ C12）、單位GDP 化學需氧量排放強度（ C13）、單位GDP 氨氮排放強度（ C14）、 環保投資指數（ C15）、工業廢水排放達標率（ C16）和工業用水重復率（ C17）幾方面進行描述。

2.3 小流域（清河、蒲河和凡河）排污許可證制度示范績效評估模型構建

2.3.1 指標

指標標準化評價函數對于有最優值的指標，首先確定其最優指標集｛ r*｝=｛ r1*， r2*，…， rn*｝，｛ r0*｝=｛ r01*， r02*，…，r0n*｝，將最優指標集｛ r*｝，｛ r0*｝作為參考序列，對指標數據｛ rj｝=｛ rj1， rj2，…，rjn｝利用隸屬函數進行無量綱化。

指標體系中大多是以數值大為優的指標， 采用升半梯形分布來建立隸屬函數，即：

單位GDP 化學需氧量排放強度以數值小為優，采用降半梯形分布來建立隸屬函數，即：

2.3.2 指標權重確定

評價指標的權重決定了各個指標因子對流域水污染防治績效的貢獻大小。 為了避免片面性和主觀性，本研究采用層次分析法確定指標權重。

評價指標體系中定量指標采用統計數據的查閱或計算對比評價標準來得到指標值。 定性指標采用層次分析法與德爾菲法相結合。通過矩陣計算，并進行平均隨機一致性檢驗，反饋調整，得到各項指標的權重。

根據經驗和各層指標相對重要程度給予判斷，構造合適的判斷矩陣，求解各個判斷矩陣的特征值，利用德爾菲法對目標層、準則層和指標層進行打分，取對應于最大特征根i 的歸一化特征向量｛ ω1，ω2，…，ωi｝作為權值。 判斷矩陣C 層（ B1）的計算結果見表2。

表2 C 層（B1）判斷矩陣

判斷矩陣C 層（ B2）的計算結果見表3。

表3 C 層（B2）判斷矩陣

判斷矩陣C 層（ B4）的計算結果見表4。

表4 C 層（B4）判斷矩陣

經層次分析， 計算所有層權重結果， 計算方法為：

式中，ωi為第i 個指標的權重；vij為經計算所得的第j 個專家對第i 個指標的權重值；n 為專家數，n=30。

計算結果見表5。

表5 績效評估權重

各級評價要素綜合指數計算方法如下：

式中，B 為評價要素指標值；bi為評價得分值；ai為該要素的權重。

綜合指數取值的不同區間劃分可以作為評價小流域（ 清河、蒲河和凡河）排污許可證制度實施績效的衡量標準，結合已有研究，按照綜合指數的大小將評估標準劃分為5 種類型，見表6。

表6 小流域（清河、蒲河和凡河）排污許可證制度實施績效評估標準劃分

3 小流域（清河、蒲河和凡河）排污許可證制度實施的績效評估

3.1 評價結果

利用上述方法和模型，通過對2011—2015 年小流域（ 清河、蒲河和凡河）水質與環境管理的分析和研究，對排污許可證制度實施工作進行年績效評估，結果見表7。

表7 2011—2015 年排污許可證制度實施績效評價結果

分析結果表明，2011—2015 年小流域（ 清河、蒲河和凡河）水質總體呈上升趨勢，排污許可證制度實施績效的評價結果呈波動上升趨勢， 水污染防治情況從可接受轉為良好，呈上升趨勢。 其中，2011 年績效指數最低，僅為74.75；2013 年最好，為86.46。 總排 序 結 果 為2013 年＞2015 年＞2014 年＞2012 年＞2011 年。

3.2 結果分析

從2011 年至2015 年年績效評估來看， 小流域（ 清河、蒲河和凡河）水質狀況逐年變好，上升趨勢明顯。水環境功能區水質達標率都穩步上升，評價結果見表7。

（ 1）“ 十二五”期間，城區污水處理廠的正常運行及污水處理效率的進一步提高， 減少了污染物的排放，改善了遼河水質。 鐵嶺市城鎮污水處理廠共10家（ 含昌圖），污水設計處理能力42 萬t/d，實際污水處理能力達37 萬t/d，污水處理率85%。

（ 2）大力整治工業廢水，促進達標排放。“ 十二五”期間，重點排污企業和單位按照國家環保部的要求安裝了在線運行監控系統， 動態掌握了排污企業污水處理設施情況，對遼河的治理起到了關鍵作用。凡河流域水質成功由IV 類標準提升至III 類標準。對3 家國控重點污染源嚴格環境監管， 全年監督性監測數據實現穩定達標。

遼寧省通過加強監管、落實責任等手段，使遼河流域水質斷面考核工作進入常態化管理。 實施河流斷面水質分析及預警機制常態化管理，對84 個考核斷面所屬河流水質開展月調度、月分析的工作機制；2015—2016 年，遼寧省下達了《 2015 年度遼寧省水污染防治工作要點》和《 鐵嶺市水污染防治工作方案》，提出了落實“ 治水”各項重點工作內容和要求，明確了完成時限；督導各市切實做好重點支流河“ 一河一策”的綜合整治工作，完成方案制定。 鐵嶺段水質持續好轉，出境斷面穩定達到IV 類水質標準。

（ 3）建立生態保護補償機制，根據出入境水質狀況確定補償標準， 推動了建立流域生態保護共建共享機制，促進了跨行政區域水環境保護。

小流域（ 清河、蒲河和凡河）各地區、各有關部門結合污染減排工作的總體部署， 嚴格執行排放總量控制計劃，使得2011—2015 年污染物排放總量達到總量控制目標。 各級管理者將流域監測信息通過報紙、網站和公報等形式向社會發布，使公眾能及時監督政府和企業的環境行為， 切實保障和擴大了公眾參與。

4 結論

本研究通過選擇有代表性的評價指標， 采用層次分析法確定權重， 對流域水污染防治績效進行了評估。根據模糊評價原理以及指標特征，建立模糊評價模型， 首先利用層次分析法計算出各個指標的權重，再運用模糊數學方法確定評價矩陣，最后將二者結合構建了模糊綜合評價模型。 以遼河流域的小流域（ 清河、蒲河和凡河）為例，根據清河、蒲河和凡河的水質數據對2011—2015 年排污許可證制度實施績效進行評價， 得到5 年績效排序為2013 年＞2015年＞2014 年＞2012 年＞2011 年。 總 體 來 說，2011—2015 年小流域（ 清河、蒲河和凡河）排污許可證制度實施績效的評價結果呈波動上升趨勢， 水污染防治情況從可接受轉為良好，呈上升趨勢，環境管理和績效控制達到預期。分析原因可知，“ 十二五”期間排污許可證制度的示范對遼河流域環境質量提升起到了積極作用， 同時政府和企業對減排的重視度越來越高，也對排污許可證制度績效起到了促進作用。但是清河、蒲河和凡河水環境現狀仍然存在問題，水質質量亟須進一步改善， 主要污染源化學需氧量和氨氮排放量有待進一步控制。 遼河流域水環境治理工作仍應加大重視程度，以全面提升環境質量。