數字城管標準在市級綜合管理服務平臺建設運行中的應用（上）

文｜郭濱

今年以來，住房和城鄉建設部先后發布《城市綜合管理服務平臺建設指南（試行）》和《城市綜合管理服務平臺技術標準》GJJ/T312-2020，以指導與規范國家、省、市城市綜合管理服務平臺的建設運行；3月中旬，召開城市綜合管理服務評價指標試評試測視頻動員會，確定太原等15 個試點城市啟動城市綜合管理服務平臺建設運行；6月中旬對部分試點城市進行了試測評，拉開了全國城市綜合管理服務平臺工作的序幕。在此背景下，如何貫徹落實中央要求，結合實際建設節約高效的城市綜合管理服務平臺（以下簡稱綜合平臺），已成為各地關注的熱點。

一、關于綜合平臺的基本問題

（一）綜合平臺建設目標

為貫徹習近平總書記關于提高城市科學化、精細化、智能化管理水平的重要指示，住房和城鄉建設部決定，搭建國家、省、市三級綜合平臺，構建適應高質量發展要求的城市綜合管理服務工作體系，增強城市管理統籌協調能力，提高城市精細化管理服務水平，推動加快實現城市治理體系和治理能力現代化。

（二）綜合平臺建設原則

1.統籌建設、共建共享。按照因地制宜、統籌規劃、集約高效的原則，以需求為導向，充分利用現有的城市管理信息化基礎設施，加強物聯網、云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等技術應用，搭建物理分散、邏輯集中、資源共享的城市綜合平臺。

2.頂層設計、分步實施。按照“邊建設、邊完善”“先聯網、后提升”的工作思路，強化頂層設計，分步加快實施，以目標為導向，推動平臺建設落地運行。

3.統一標準、規范運行。按照《城市綜合管理服務平臺技術標準》規定，規范各級平臺應用體系、數據體系、基礎環境和管理體系建設，實現各級平臺無縫對接、數據共享、信息互用、平穩運行。

（三）綜合平臺總體架構

綜合平臺架構分為國家、省、市三級，通過部門協同、條塊配合、信息聯動，加強對城市管理服務工作的統籌協調、指導監督和綜合評價。

國家級平臺部署在住房和城鄉建設部，與省級平臺、市級平臺聯網互通，實現對全國城市管理服務工作的業務指導、監督檢查和綜合評價等功能目標。主要對省級、市級平臺實施業務監管。

省級平臺部署在省住建（城管）主管部門，與國家平臺、市級平臺聯網互通，實現對全省城市管理工作指導監督、統籌協調和綜合評價等功能目標。主要對所轄市級平臺實施業務監管。

市級平臺部署在城市，基于現有數字化城市管理信息系統，縱向對接國家平臺、省級平臺，聯通縣（市、區）平臺；橫向整合或共享城市管理相關部門數據資源。市級平臺是實際操作平臺，主要包括業務指導系統、指揮協調系統、行業應用系統、公眾服務系統、數據匯聚系統和數據交換系統等。實現對全市城市綜合管理服務工作統籌協調、指揮調度、監督考核和綜合評價，推動形成黨委政府領導下的“大城管”工作格局。

（四）綜合平臺建設主要任務

三級平臺建設的主要任務包括應用體系建設、數據體系建設、基礎環境建設和管理體系建設等4 項內容。其中市級平臺的建設任務可以細化為：

綜合平臺總體架構圖

1.應用體系建設方面，共用國家平臺的業務指導系統，同時建設指揮協調、行業應用、公眾服務、數據匯聚和數據交換等系統。可根據需求擴展應用系統及功能。

2.數據體系建設方面，建設包括城市管理基礎數據、管理部件事件數據、城市管理行業應用數據、相關行業數據、公眾訴求數據和輿情監測數據等在內的綜合性城市管理數據庫。

3.基礎環境建設方面，建設滿足平臺運行需求的信息化基礎環境，包括建設能夠支撐管理服務需求的網絡環境，高效、可擴展的軟硬件環境和有效防護的安全環境。

4.管理體系建設方面，建立健全城市管理體制機制，加強綜合統籌協調，構建“橫向到邊、縱向到底”的城市綜合管理服務工作體系。

（五）綜合平臺建設運行中的幾個關系

1.與數字城管平臺的關系

（1）市級綜合平臺建設，以數字城管平臺為基礎?？梢愿鶕嶋H需求擴充應用系統，對基本運行環境進行改造、提升或擴建。不提倡重建。

（2）市級綜合平臺運行，鑒于綜合平臺的內部工作原理與數字城管平臺基本相同，因此，應按照綜合平臺管理體系建設的基本要求，以數字城管平臺的管理體系和機制為基礎，進一步強化“高位監督”、網格化管理模式、閉環業務流程、履職績效考核評價機制4 個保障綜合平臺健康持續運行的關鍵節點。

2.管理與服務的關系

綜合平臺將“服務”擺到突出位置，包含了3 層寓意，一是彰顯“管理就是服務”的理念；二是蘊含由管理向治理過渡演進的內涵，倡導“共建、共治、共享”；三是充分體現“以人為本”的宗旨意識。明確綜合平臺的職能，包括以問題為導向的城市管理和以滿足群眾需求為目標的生產生活服務兩方面，通過提升管理與服務品質，實現“干凈、整潔、有序、安全、群眾滿意”的城市管理目標。其本質是完善城市治理體系，提高城市治理能力。

3.內評價與外評價的關系

住房和城鄉建設部近期頒布的《城市綜合管理服務評價指標體系及評價細則》相對科學完善，特別是補齊了數字城管平臺“外評價”指標體系的短板。分析城市綜合管理服務評價指標體系設置的68 項四級指標，有3 個突出變化：

一是，地方政府成為城市管理主體，即“大城管”管理體制。具體體現為“三全”，即覆蓋規劃、建設、管理的全周期；涉及生產、生活、生態等各方面的全相關；源自政府、社會、市民等各方力量的全主體。指標設置有利于推進城市管理服務工作的統籌協調。

二是，既有運行數據指標，又有15 項現場視覺感觀考評指標。

三是，群眾滿意度成為重要評價指標。評價體系有8 項關系公眾利益的群眾滿意度指標，包括采集員發現問題處置評價、群眾訴求處置評價、社區市民公共參與評價、制度保障評價、滿意度評價等，這些指標的設置，體現了公眾參與城市治理的理念，反映了群眾關切，增強了考核評價體系的客觀性和真實性，對于解決城市管理服務動力機制問題具有重要意義。

4.與行業內、外信息系統的關系

《綜合平臺建設指南》將市政公用、市容環衛、園林綠化和城市管理執法（3+1“大部制”）定義為行業內應用系統；將自然資源、住建、生態資源、交通、公安交管（準“大城管”體制）等涉及城市管理服務的部門定義為行業外應用系統。綜合平臺與行業內、外應用系統的關系是：

（1）行業內、外平臺的應用系統涉及城市管理服務方面的信息數據均應匯聚到綜合平臺，即涉及問題發現、派遣、核實核查以及考核評價各環節的信息數據要與綜合平臺聯網并逐步建立綜合數據庫。

（2）行業內、外平臺的應用系統原則上均由各行業主管部門和專業機構自建自管，但應做好分類指導。行業外平臺的應用系統應根據系統運行需求，打通與綜合平臺的鏈接，以便進行數據交換共享。行業內平臺的應用系統須與綜合平臺鏈接，并接受綜合平臺對其運行過程的實時監管。

5.數字城管標準與綜合平臺技術標準的關系

數字城管標準是綜合平臺建設和運行的基礎性標準，它規范著市級綜合平臺的應用體系、數據體系、基礎環境和管理體系建設及運行的基本內容，以保障內部運行原理的科學可行。綜合平臺技術標準是平臺建設運行的綜合性標準，它的管轄范圍包括國家、省、市三級平臺的建設與運行，是平臺驗收的標準依據。

二、關于《數字化城市管理信息系統》系列國家標準

自2004年10月北京市東城區率先在全國實施“數字化城市管理新模式”至今，已走過了16年發展歷程，在經歷了創新試點、推廣普及和智慧化升級三個重要發展階段后，已經成為具有中國特色的城市管理主導模式，呈現出蓬勃向前的良好發展趨勢。截至2019年6月底初步統計，全國已實行數字城管的縣級以上城市近2000 個，已覆蓋除港澳臺外所有省、市、自治區，其中地級及以上城市269 個，約占80%；952 個行政區，約占78%；186 個縣級市，約占48%；553 個縣城，約占42%。

（一）數字城管標準的演進

數字城管建設和管理運行，始終堅持標準先行理念，新模式在全國推廣之前，原建設部即組織專班對北京市東城區數字城管新模式的理論及實踐進行了總結、提煉和整理，在遵循國家相關法規、標準的基礎上，從2005-2013年先后編制并發布實施了建設行業標準《城市市政綜合監管信息系統》9 個系列標準。

數字城管行業標準在規范指導全國數字城管建設運行中取得顯著效果，被國家標準化管理部門充分肯定，為更好地適應數字城管迅速發展對標準的更高要求，促進數字城管行業標準與其他行業標準的融合對接，實現信息資源的整合與共享，進一步提高城市管理和公共服務的質量與效率，2010年，國家標準化管理委員會批準將行業標準“城市市政綜合監管信息系統”升級為“數字化城市管理信息系統”國家標準。

升級后的國家標準由多部分組成，統一編號為30428，每一項數字城管行標對應升級為國標GB/T 30428 的一個部分。從2013年到2020年，國家標準化管理委員會發布實施了《數字化城市管理信息系統》30428.1-8 共8 個國家標準。截至目前，現行的數字城管標準共9 項，包括國家標準GB/T 30428 的第1～8 部分、1項行業標準《技術規范》CJJ/T 106-2010。

同時，擬將建設行業標準《城市市政綜合監管信息系統 技術規范》（CJJ/T 106-2010）修編升級為國家標準《數字化城市管理信息系統 第9 部分：系統設置》（GB/T30428.9）；新編制國家標準《數字化城市管理信息系統 第10 部分：社會監督信息受理》（GB/T30428.10），此2 項標準已于去年12月中旬基本通過國家標準化管理委員會組織的專家答辯評估，待批復后即可進入編制程序。

《數字化城市管理信息系統》系列國家標準在實踐中的卓越成就，引起國際同行的積極關注和廣泛贊譽，在住房和城鄉建設部標準主管部門的指導下，該標準通過ISO/TC1 推動上升為國際標準，名稱為《城市治理與服務數字化管理框架與數據》，標準號ISO37170。目前標準編制工作已經啟動。編制此項國際標準，對于踐行“一帶一路”倡議，助力中國提升國際影響，輸出更多中國優質實踐成果，以及在國際上贏得更多話語權等方面具有重要意義。

（二）數字城管標準的應用成效

數字城管標準體系探索創立了“監管分離”的城市綜合管理體制；創造了“單元網格管理法”和“城市部件事件管理法”等科學管理方法；建立了閉環業務流程；建設了數字城管信息平臺；構建了科學的考核評價體系，初步形成了城市管理動力機制；為規范數字城管事業發展、提升城市管理水平、建設和諧社會發揮了重要作用。其應用成效主要體現在6 個方面：

1.虛擬了城市綜合管理體系和綜合管理機構

將分散于若干區域和部門的城市管理事務納入到一個管理系統進行權責統一的專業化管理（物理分散、邏輯集中），并且在系列標準規范下，推進管理精細化、程序化和法制化，提高了城市管理協同水平和管理效能。按照標準要求，許多城市設立了隸屬地方政府、相對獨立的實施機構——數字城管監督指揮中心，作為數字城管工作的綜合協調和督查考核部門，為實施城市管理工作“高位監督”提供了組織保證。

2.創造了“網格化管理理念和管理模式”

將數字城管監管區域劃分為若干單元網格，并根據管理需求集合為責任網格，作為實施數字城管的基本單元和基本思維。在此基礎上創新提出網格化管理理念和管理模式，使管理范圍、管理主體、管理對象、管理目標“四位一體”，有力促進了城市管理的精細化、規范化和科學化。同時，網格化管理理念和管理模式，對推進我國城市治理體系和治理能力現代化產生了積極影響。

3.創建了管理體系中監督、執行“兩個軸心”

建立“雙軸制”管理體系，即一個“監督軸”（城市管理監督中心），一個“執行軸”（各城市管理職能部門），兩個軸心職責明確，各司其職，各負其責，使城市管理監督與管理真正分離，從而較好化解了傳統城管“監管不分”的體制機制難題，開始步入管理責任基本理清、考核評價基本到位的良性發展軌道。

4.建設了“數字城管閉環業務流程”

建設了包括信息收集、案件建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核查結案和綜合評價7 個階段的閉環業務流程，其創新之處在于它是一個閉合管理流程，而且每個環節都有回路，進入流程的案件，只有達到結案標準才能結束流程，否則將繼續在流程中循環，直至達標。系統將對其履職狀況予以客觀評價。

5.建立了“綜合考核評價指標體系”

制訂了科學、客觀、公平、公正的績效考核評價辦法，建成“監督、指揮、處置、考核”四位一體的綜合考核評價指標體系，形成具有較大核心驅動力的城市管理長效機制，保障數字城管長治久安。

數字城管閉環業務流程

6.搭建了具備現代管理技術和應用技術功能的“數字化城市管理信息平臺”

依據標準管控數字城管建設的全生命周期，建成了空間強大、功能齊全、融現代管理技術和應用技術功能于一體的數字城管信息平臺，包括應用系統建設、數據建設、運行環境建設、管理體系建設等等，為實現數字城管的高效節約建設和健康運行奠定了可靠技術基礎。同時，為智慧城市建設提供了基本載體，為城市綜合管理服務平臺建設運行奠定了基礎。

（三）數字城管標準的作用和意義

根據行業建設及運行周期的發展需求，適時進行編制或修訂的數字城管標準，既從宏觀上緊跟城市管理體制改革發展節拍，更好地服從和服務于城市管理大局，又從微觀上探索數字城管機制創新和應用升級，保障數字城管健康可持續發展，對于不斷提升城市綜合管理服務水平，推進城市管理向城市治理過渡發揮了積極作用。主要體現在8 個方面：

1.積極推進城市管理體制機制變革

創新“大部制”理念，創建監管分離的城市綜合管理服務體系，對城市管理的“體制機制改革、方法手段創新、保障制度建設”等方面進行了積極大膽、富有成效的成功探索，實現了城市管理從多頭管理到統一管理、從粗放式管理到精細化管理的重大轉折，為實現城市管理的科學化、精細化、智能化提供了重要的體制機制保障。同時，也為開創新時代城市管理新局面摸索了新路子、新經驗，為深化城市管理體制改革提供了成功實踐案例。

2.實現城市管理精細化

率先提出“單元網格管理法”，創建網格化管理理念及其管理模式，匡定各城市管理責任主體的區域邊界，整合各種數據資源、信息資源、管理資源、服務資源，實現資源共享，為城市的精細化管理、科學化考評提供了基礎和載體。同時創立“城市部件事件管理法”，在將管理對象人格化的基礎上，與管理區域的責任主體予以對應，從源頭上實現了城市管理主體責任和管理對象的精細化。

3.提升問題發現與處置效能

組建了專業信息采集隊伍，建設了城市管理綜合數據庫，建立了管理對象與空間地理數據的位置關系，將管理部件和事件與單元網格結合，實現城市管理對象的定量、定性和定位，保證“第一時間發現問題”。在此基礎上，按照《數字城管管理規范》所明晰的權屬和主體責任，將監督考評、處置管理主體與管理對象實現精準匹配，保障“第一時間解決問題”。

4.規范城市管理運行秩序

規定了監管案件的分類依據、工作時限和管理要求等管理細則，明確不同類別監管對象的責任主體，制定監管案件立案、處置和結案管控標準，為評價區域、部門、崗位工作質量和效率提供了科學依據。同時，建立城管問題從采集受理到派遣處置，從核查結案到考核評價全過程的閉環業務流程，各相關責任主體依據不同階段、不同環節和不同崗位的工作標準，盡職履責，協同配合，促進城市管理秩序井然，工作質量效率大幅提升。

5.建立了科學的城市管理動力機制

由傳統機制以“自我評價”為主，變為“監管分離、高位監督”。以系統自動生成的各責任主體的履職過程和結果數據為基礎，以公眾監督、社會滿意度及第三方測評為輔助，建立科學、客觀、公開、公平的城市管理工作考核績效評價體系，對各責任主體進行綜合考核評價，并且將考評結果納入地方黨委政府對相關責任主體以及其領導干部的績效考核、行政督查、行政問責指標體系，從而形成核心動力機制，為城市管理長治久安提供了根本制度保障。

6.引領城市管理各行業規范化發展

一方面對“大部制”城管行業內信息系統的應用系統進行智慧化改造升級，同時，又對標同行業先進水平，提高管理運行及考核標準，加強系統運行過程監管考評，推進城市管理各行業發展進步。另一方面以數字城管標準為導向，科學運用綜合考評指標體系與考評結果，引導、影響和推動行業外相關部門，協同配合實現“干凈、整潔、有序、安全、群眾滿意”的城市管理目標，不斷提升城市綜合管理服務水平。

7.推進城市管理向城市治理發展過渡

堅持“以人民為中心”宗旨，積極倡導“共建、共治、共享”的城市治理理念，圍繞增強公民的城市管理參與和自律意識，在數字城管平臺設立“12319”城市管理服務熱線，應用移動互聯網等新技術，開放和暢通交互渠道，引導市民積極參與城市管理，使政府部門、社會組織、公眾個人參與協調、管理城市共同事務的途徑更加便捷，溝通方式更為直接，涉及范圍更趨廣泛，呈現出多元化、分散性、網絡型和多樣性的城市管理向城市治理發展新取向。

8.豐富發展了城市管理理論

數字城管在實踐中探索創新的“城市綜合管理體系”“監管分離”運行機制、網格化管理模式、精細化部件事件管理方法、“閉環業務流程”、內外評價相結合和“高位監督”的城市管理“考核評價體系”等等，都極大豐富發展了城市管理事業的理論與實踐，為我國城市管理理論發展做出了重要貢獻。