金融扶貧下小額信貸的發展與研究

燕奕杰

摘 要：在精準脫貧戰略大背景下，小額信貸作為金融扶貧的主要方式，其降低了貧困人口貸款的門檻，為他們改善生產提供了資金，成為我國實現精準脫貧的重要力量，在解決農村人口借款難的問題上起到了重要作用。但也存在一些問題，影響小額信貸的可持續發展，如政府主導下的貸款發放不平衡，扶貧小額信貸資金不足，優秀放款對象選擇難等。本文針對以上問題深入思考，從政策優化、擴大資金來源、提升貧困人口創業能力等方面提出了建議。

關鍵詞：金融扶貧;小額信貸;可持續扶貧

為完成2020年全面建成小康社會的目標，自黨的十八大以來，習近平總書記發表了一系列對于扶貧工作的重要指示。在2013年湘西考察中，習總書記指出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”，精準扶貧的概念首次提出。在2017年7月14日召開的全國金融工作會議上，習近平總書記再次強調要建設普惠金融體系，加強對“三農”和偏遠地區的金融服務，推進金融精準扶貧，為全面建成小康社會打下堅實的基礎。新時期的扶貧工作對扶貧小額信貸提出了新的要求，小額信貸作為精準扶貧的重要形式，以其金融的特性改變了以往貧困人口“等、靠、要”的扶貧方式，不但為脫貧攻堅貢獻了力量，還因其助力貧困戶發展生產經營，防止脫貧后返貧的現象發生。

1 扶貧小額信貸在國內的發展

1.1 小額信貸簡介

小額信貸起源于20世紀70年代的孟加拉鄉村銀行（Grameen Bank）。為幫助當地無土地或無財產的極端貧困農戶生產，孟加拉鄉村銀行以無抵押、無擔保的形式放貸給他們。以小組聯保代替抵押，放出小額貸款并按約定周期還款，這就是最早小額信貸的運行模式。1995年，世界銀行扶貧協商小組（CGAP）拓展了小額信貸的定義與功能，將其定義為“為低收入家庭提供金融服務，包括貸款、儲蓄、保險和匯款服務”。此后諸多國家根據本國國情發展了小額信貸。

1.2 小額信貸在我國的發展

從上世紀90年代我國初試小額信貸到現在精準脫貧戰略下的扶貧小額信貸，小額信貸在我國的發展可分為三個階段：

第一個階段是20世紀90年代到2012年的“小額信貸誕生與推廣”階段。我國在20世紀90年代開始推行小額信貸項目，1998年10月召開的中共十五屆三中全會審議通過《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），《決定》指出“推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”，小額信貸作為入戶的扶貧資金開始被推廣。最初，小額信貸項目以貧困村級互助資金形式由中國人民銀行統籌實施，一般授信額度為3000元，貧困戶申請額度設置為500元至800元（熊德平，2005）。這種形式的小額信貸在一定程度上推動了貧困地區的脫貧致富，但因其授信額度小、獲貸率低的局限，并沒有完全滿足廣大貧困居民貸款的需求。

第二個階段是2013年到2017年的“扶貧小額信貸誕生”階段。2013年，習近平總書記提出“精準扶貧”后，我國扶貧工作提升到精準扶貧的高度。為了適應新形勢下的扶貧工作、把“大水漫灌”式的扶貧改變為“精準滴灌”式扶貧，2014年，中國人民銀行、國家財政部、國務院扶貧辦、中國銀監會、中國保監會五個部門聯合出臺了《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》（下文簡稱《意見》），力圖擴大小額貸款的受益面，增強小額貸款對貧困戶的增益效果。小額信貸與國家扶貧政策結合，正式進入“扶貧小額信貸”時期。《意見》出臺后，由于貸款選取對象存在偏差、貸款用途不夠明確等問題，扶貧小額信貸并沒有達到預期效果。

第三個階段是2017年至今的“扶貧小額信貸的發展”階段。為了糾正在上一階段實際實施過程中出現的“偏差”問題，更好地發揮扶貧小額信貸在脫貧攻堅工作中的作用。2017年五部門又聯合出臺了《關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知》（下文簡稱《通知》），《通知》明確指出扶貧小額信貸是針對建檔立卡的貧困戶推出的金融精準扶貧產品。為了實現小額信貸資金的精準使用，《通知》還明確規定了小額信貸的用途：用于發展貧困戶的生產或用于能有效帶動貧困戶脫貧的特色脫貧產業上，不得用于農村自建房、理財投資、生活用品等非生產性活動，更不得用于政府融資、基礎設施建設等。

經過三十年的發展，新時期的扶貧小額信貸已具備了貸款手續便捷、貸款期限寬松、還款方式靈活、“專款專用”的特征，幫助貧困地區發展特色扶貧產業，促進了貧困地區持續穩定的“脫帽”。然而因其具有國家政策的支持和引導特點，也存在政府主導放貸過程、放貸額度小等問題，限制了扶貧小額信貸的健康發展。

2 可持續的扶貧需求與現階段扶貧小額信貸存在的問題

2.1 當前經濟形式下對可持續性金融扶貧的需求

黨的十八大以來，我國扶貧事業取得了歷史性的成就，貧困人口從2012年底的9899萬人銳減到2019年底的551萬人（2010年標準，數據來源于wind），貧困發生率從2012年的10.2%下降至2019年的0.6%（2010年標準，數據來源于wind）。為實現到2050年前后貧困對象可持續脫貧，消除相對貧困、實現共同富裕的目標，現階段防止脫貧人口返貧就成了同消除貧困一樣重要的工作。

首先，金融扶貧要提供足夠“長”的金融服務。我國2020年實現全面小康的目標消除了絕對貧困，然而相對貧困是長期的，相對貧困人口會在未來一定時間內繼續存在。要實現鄉村振興的戰略目標并最終實現共同富裕，這就要求金融扶貧能長期、持續地提供金融服務。

其次，金融扶貧要提供足夠“好”的金融服務。目前我國脫貧工作取得了可賀的成績，農村貧困人口和農村貧困發生率銳減，絕大部分貧困人口完成脫貧目標。然而脫貧后再返貧也是一個不可忽視的問題。在實現全部脫貧前助力精準扶貧工作，在脫貧后有效防止返貧，金融扶貧要解決好短期和長期問題、持續提供高質量金融服務，這是實現鄉村振興戰略對金融扶貧提出的要求。

扶貧小額信貸作為金融扶貧的有力工具，其健康發展是金融扶貧持續“發力”的基礎。從當前情況來看，部分貧困人口 “等、靠、要”的被扶思想嚴重，缺乏積極主動性;部分貧困地區產業基礎薄弱，且多以第一產業為主，受小農思想影響貧困地區農業機械化、規模化程度低。這部分貧困人口具有明顯的“脫貧脆弱性”，是脫貧后最容易返貧的人口。針對這部分貧困人口的問題，發展扶貧產業，提高貧困人口的綜合素質、就業能力，為貧困人口提供可持續的收入來源，是從根源上防止脫貧人口返貧最有效的途徑。而扶貧小額信貸是與貧困人口最貼近的金融扶貧工具，要發揮金融扶貧的持續性，就要發揮好扶貧小額信貸的作用，培育良好的金融扶貧體制。

2.2 現階段我國扶貧小額信貸存在的問題

扶貧小額信貸以其較低的申辦門檻、便捷的申辦手續、寬松的貸款期限和靈活的還款方式為貧困人口提供了發展生產、脫貧致富的資金。從扶貧工作結果來看，截至2019年4月，5622億元扶貧小額信貸的放款量和46%的獲貸率都說明這項政策實實在在地為脫貧攻堅任務貢獻了力量。但現階段我國扶貧小額信貸存在的不足不容忽視。

首先，政府主導模式導致放貸呈現地域和時間上不均衡。這是因為在實際操作中，農村商業銀行由于其地方性金融機構的屬性，受地方政府干預大。在扶貧小額信貸的放款過程中，政府在信用評級、項目評估、貸款人審核都處于主導位置，地方金融機構只負責接到指令后放款，他們的積極性沒有發揮。因此，在一些扶貧不被重視的地區，扶貧小額信貸的發放與那些重視扶貧工作的地區的發放量存在巨大的差距。在政府主導的放貸模式下，這種差距體現在地域上。此外，每年地方扶貧政策略有變化，政策變化作用在扶貧信貸發放上。對貧困戶放貸規模發生變化，會在一定程度上影響扶貧產業的發展和運營，進而影響了脫貧攻堅工作的開展。在政府主導的放貸模式下，這種差異體現在時間上。

其次，扶貧小額信貸資金不足。這種不足體現在兩個方面：一是發放給貧困戶的貸款額度不足;二是資金來源不足。《通知》明確指出，扶貧小額信貸為政府財政貼息的、三年以內免擔保免抵押的、五萬元以下的貸款。了解到貸款主要被用于種植、養殖業的投資，調查顯示近年在農村投資魚塘每畝大約需要資金3萬元、一個能容納50頭豬的豬場則需要大約10萬元的投入。貸款額度的不足在一定程度上限制了貧困人口發展生產的需求。另一方面，扶貧小額信貸的資金主要源于政府補貼和國際非政府機構的無償資助。隨著脫貧攻堅工作進入“決戰階段”，貧困地區對于資金需求也逐漸增大。表1用近年來全國財政對扶貧貸款的貼息規模反映扶貧小額信貸的放款規模。數據顯示，隨著扶貧工作的深入，財政對扶貧貸款貼息額度從2012年的12.28億元增長到2018年的131.63億元，背后反映了扶貧貸款發放規模在逐年擴大（見表1）。為滿足貧困戶的貸款需求，充分發揮扶貧小額信貸助力貧困戶脫貧致富的功能，增大扶貧信貸的資金規模就成了迫切需要。

第三，放款對象選擇難。扶貧小額貸款發放的優質對象是那些具有創業潛力、經營技能、還款能力的貧困人口，放貸給具備這些能力的貧困人口能助其從根源上脫貧致富，達到精準扶貧的目標。然而，在我國城鎮化不斷發展的背景下，具備這些能力的優質放款對象大多不在農村，選擇理想的貸款對象就成了一項困難的工作。此外，選擇具有競爭力的特色產業難度也很大。依山傍水可以發展特色農村旅游業的貧困村是少數，從扶貧小額信貸發放的統計來看，絕大多數“小額信貸+產業+貧困戶”聯結機制落實到“產業”上，都是種大棚、栽果樹、養牛羊。同質化嚴重的種植、養殖業在產品銷售上也會面臨較大的問題。雖然依靠政府、駐村扶貧干部的幫助，能解決一時的問題，但貧困戶缺乏的市場開拓能力并不能從根源上得到解決。

第四，激發貧困人口自主脫貧積極性難。按目前我國情況來看，貧困地區人口的金融素養普遍偏低。對于扶貧資源，貧困人口也多存在“等、靠、要”的舊思想。扶貧小額信貸由政府主導推進，這就容易給申請了貸款的貧困人口造成“不需要償還”的錯覺。此外，貧困戶容易產生對政府的依賴，缺乏自主脫貧的積極性。今年我國扶貧工作的目標是全面建成小康社會，消除絕對貧困。此后一旦國家扶貧政策發生改變，缺乏自主性的脫貧人口可能還會返貧。這是精準扶貧工作的難點所在，也是實現鄉村振興戰略必須關注的問題。

3 針對扶貧小額信貸政策的思考與建議

以脫貧攻堅概念的提出為時間節點，目前我國的扶貧工作已進入“后扶貧時代”。本階段扶貧工作圍繞精準扶貧開展，是為實現鄉村振興戰略夯實基礎。針對上文內容的總結與思考，筆者認為在下一階段的扶貧工作中，政府應該逐步減少對扶貧小額信貸的主導，充分調動金融機構的主觀放貸積極性。在金融扶貧政策上進一步優化，促進我國小額信貸體系的健康發展。為此，筆者提出以下建議：

首先，逐步改變政府主導扶貧小額信貸的模式。政府“大包大攬”的模式，不利于激發金融機構的主動性。地方政府對于扶貧工作的認識不同，造成了地域上的扶貧小額信貸資金發放差異。把主導權交給金融機構，政府要做的是搭建金融機構與貧困人口信息交流的橋梁，并通過激勵政策鼓勵金融機構給貧困人口發放貸款。當金融機構有了提供扶貧小額信貸的動力后，扶貧資金就會主動“流進”需要貸款的貧困戶的“池子”，才能真正做到“因需放貸”。

其次，完善農村地區的信用評價體系，擴大金融機構資金來源。逐步加強對農村人口的金融素養培育、建立健全農村地區信用評價體系，這是發展普惠金融的必經之路，也是促進扶貧小額信貸健康持續發展的必要條件。通過對貧困人口的信用及還款能力評估，合理增加貸款額度。對信用評級較高、還款能力較強的農戶增加貸款，一方面為農戶發展生產提供了資金，另一方面也大大降低了金融機構的放貸風險。允許開展扶貧小額信貸的金融機構通過進行同業拆借、吸收社會存款等方式拓寬資金來源渠道，滿足發放扶貧小額信貸的資金需求。

第三，提升貧困地區人口的創業能力。完善貧困地區通信基礎設施的建設，通過互聯網積極為貧困人口搭建獲取信息的橋梁。積極開展創業技能培訓，幫助貧困人口掌握現代農業生產技術、網絡銷售技術，充分利用現代互聯網技術宣傳特色產品，打開市場銷路，最終助力貧困戶脫貧致富。只有從根源上提升貧困人口的勞動能力，才能充分發揮扶貧小額信貸資金的作用，才能有效防止脫貧人口返貧，實現可持續金融扶貧。

第四，完善扶貧小額信貸政策。在政府全額貼息、政策性擔保等措施下，我國扶貧小額信貸發展迅速，在扶貧工作中發揮了重要作用。但隨之而來的，政府主導貸款發放、金融機構積極性不高等問題也不容忽視。為在下一階段的扶貧工作中，充分發揮小額信貸的作用，需要進一步優化政策。隨著扶貧產業的發展，可以適當由貸款人承擔一部分利息，以減輕政府的財政壓力，同時釋放金融機構的放貸主動性。此外，發展除農村商業銀行外多種金融機構參與到金融扶貧的工作中來，進一步增大受益人群。

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